十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過環(huán)境保護法修訂草案。新環(huán)保法規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上、無違法記錄的非營利性社會組織，有資格提起公益訴訟。這是我國法律首次針對環(huán)境公益訴訟的主體資格問題做出明確規(guī)定

　　環(huán)境公益訴訟不可或缺

　　一場公益訴訟打下來，不亞于一堂環(huán)境守法教育的“公開課”

　　5月19日，全國首個專門管轄環(huán)境案件的法庭——貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭受理了首起跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。在新環(huán)保法剛剛明確環(huán)境公益訴訟主體資格之后，這起由中華環(huán)保聯(lián)合會提起的公益訴訟引起社會廣泛關(guān)注。

　　盡管2012年修訂的民事訴訟法第五十五條確立了公益訴訟制度，但只有“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”才能提起公益訴訟�！霸谂涮追缮形醋鞒雒鞔_授權(quán)的情況下，包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟出現(xiàn)了停滯不前的狀況�！比珖舜蟠怼⒔鸲怕蓭熓聞�(wù)所合伙人吳青律師認(rèn)為，“此次環(huán)保法的修訂，對環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟主體資格作出了明確規(guī)定，這為開啟環(huán)境公益訴訟的司法實踐打開了大門�！�

　　“治理環(huán)境污染，公益訴訟不可或缺。盡管環(huán)保法規(guī)定了行政拘留、引咎辭職、按日計罰等強有力的行政制裁機制，但有的執(zhí)法機關(guān)容易受地方保護主義的干預(yù)，進而影響執(zhí)法效果。”湘潭大學(xué)法學(xué)院教授廖永安認(rèn)為，“如果通過公益訴訟的方式，發(fā)動社會組織和公眾參與，以法律的強制執(zhí)行力為保障，要求污染者停止污染、恢復(fù)原狀、賠償損失，就可以使環(huán)境污染的治理過程法治化、透明化、公開化。一場公益訴訟打下來，絕不亞于一堂環(huán)境守法教育的‘公開課’�！�

　　“環(huán)境公益訴訟相比其他方式，有更大的威懾力�！眳乔嗾J(rèn)為，“目前的行政罰款相對較低，對大多數(shù)污染企業(yè)很難起到有效的約束作用。環(huán)境公益訴訟制度確立以后，將可能出現(xiàn)一批索賠數(shù)額較高、具有重大影響的訴訟案件。這些案件將給其他污染企業(yè)以警示作用，大大提高人們對污染環(huán)境的風(fēng)險預(yù)期�！�

　　這一觀點在司法機關(guān)內(nèi)部也逐步得到認(rèn)可。最高人民法院副院長奚曉明在5月30日召開的大力推進環(huán)境資源審判工作座談會上明確表示，“全面加強環(huán)境資源審判工作，應(yīng)把推進環(huán)境公益訴訟作為突破口和著力點�！彼�指出，要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識環(huán)境公益訴訟的重要作用；準(zhǔn)確把握原告主體資格范圍，積極推動環(huán)保社會組織參與環(huán)境公益訴訟；積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源類案件集中管轄制度等。

　　既要廣泛參與又要防范濫訴

　　專門從事環(huán)保工作、不牟取經(jīng)濟利益的社會組織才可以提起公益訴訟

　　在此次環(huán)保法修訂過程中，公益訴訟的主體資格一直備受關(guān)注。哪些組織能夠提起公益訴訟？個人能否提起公益訴訟？這些問題都是社會關(guān)注的焦點。

　　“此次環(huán)保法的修改一直在回應(yīng)公眾的關(guān)切�！眳乔啾硎�，“從第一稿到最后稿，環(huán)境公益訴訟從無到有，主體資格從中華環(huán)保聯(lián)合會一家逐步擴大到‘設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記的相關(guān)社會組織’。在充分的民意調(diào)查和科學(xué)研究后，現(xiàn)有規(guī)定較好地平衡了廣泛參與和防范濫訴之間的關(guān)系�！�

　　一方面，現(xiàn)有規(guī)定較大程度地擴展了社會組織的參與范圍，“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織均有資格提起公益訴訟。另一方面，暫未將個人納入環(huán)境公益訴訟的主體范圍。對此，專家認(rèn)為，相比個人參與，由社會組織提起公益訴訟對于提高制度的實效具有更為明顯的優(yōu)勢。

　　“環(huán)境公益訴訟的特點就是專業(yè)性較強，不是誰都可以輕松收集到證據(jù)的�！痹谌珖舜蟪Ｎ瘯k公廳舉辦的新聞發(fā)布會上，全國人大法工委行政法室主任袁杰表示，“這要求起訴主體對環(huán)境問題比較熟悉，必須具備一定的專業(yè)性和訴訟能力，還要有比較好的社會公信力，或者說專門從事環(huán)境保護工作，不牟取經(jīng)濟利益的社會組織才可以提起公益訴訟�！�

　　“對比個人而言，環(huán)保社會組織在信息網(wǎng)絡(luò)、證據(jù)收集、訴訟技術(shù)以及和政府、企業(yè)的談判能力等方面都具有不可比擬的優(yōu)勢。同時，社會組織在籌資能力上也比公民個人更能夠支撐訴訟的進行�！绷斡腊脖硎荆按送�，由社會組織提起環(huán)境公益訴訟還可以解決眾多當(dāng)事人參與訴訟的技術(shù)問題，減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)。而從國內(nèi)外環(huán)境保護的實踐來看，社會組織一直是環(huán)境保護的主力軍，也必將成為環(huán)境公益訴訟的主力軍�！�

　　吳青認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟必然有一個發(fā)展過程。在制度逐漸成熟后，可以再逐步擴大社會組織的參與范圍，甚至將個人納入環(huán)境公益訴訟的主體范圍。但是，現(xiàn)階段還必須充分考慮各類主體的實際水平以及法院的承受能力。

　　新制度還需細(xì)化落實

　　如原告勝訴，訴訟費由敗訴方承擔(dān)；原告敗訴，訴訟費應(yīng)由國家承擔(dān)

　　“環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建不是一蹴而就的事情，修改環(huán)保法也只是第一步�！眳乔啾硎�，“目前，無論是民訴法還是環(huán)保法，都只是確定了環(huán)境公益訴訟的原則條款和主體范圍，而作為一項獨立的程序，今后還需要對訴訟管轄、證據(jù)規(guī)則、訴訟費用、調(diào)解政策等予以細(xì)化。”

　　管轄是環(huán)境公益訴訟的重要問題�！坝捎谧匀恍纬傻沫h(huán)境區(qū)域與人為設(shè)置的行政區(qū)劃往往存在沖突，尤其是大氣、水，一旦發(fā)生區(qū)域性、流域性的污染，提起環(huán)境公益訴訟，首先面臨的問題將是管轄權(quán)的沖突�！眳乔啾硎�，“在這一方面，司法機關(guān)正在加強對地方法院環(huán)境資源審判機構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)，積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源類案件集中管轄制度，各地先后建立的環(huán)保法庭也為這一探索積累了經(jīng)驗�！�

　　證據(jù)規(guī)則是訴訟程序的核心，環(huán)境案件通常具有舉證困難、因果關(guān)系認(rèn)定困難的特點�！叭绻耆凑掌胀ǖ拿袷伦C據(jù)規(guī)則，將對原告產(chǎn)生不利影響。”廖永安建議，“為確保環(huán)境公益訴訟的功能發(fā)揮，有必要實行特殊的證據(jù)規(guī)則。原告只對污染環(huán)境的危險行為以及可能的危險后果負(fù)責(zé)舉證，其他實質(zhì)性的舉證責(zé)任則由被告承擔(dān)。此外，考慮到環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性，可以在訴訟中要求環(huán)保部門派代表參加訴訟，對專業(yè)問題進行說明�！�

　　“基于公益訴訟的性質(zhì)，訴訟費用應(yīng)由國家或敗訴方來承擔(dān)，即當(dāng)原告勝訴時，訴訟費用由敗訴方承擔(dān)；原告敗訴時，訴訟費用則應(yīng)該由國家來承擔(dān)，即免除原告的訴訟費用，這也是目前通行的國際慣例�！绷斡腊仓赋�，“我國信托法第六十條規(guī)定，為了發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境，可以設(shè)立公益信托。我們可以建立環(huán)境公益訴訟保險或者環(huán)境公益訴訟基金，用各種途徑保障公益訴訟的經(jīng)費來源。此外，還應(yīng)當(dāng)擴大法律援助和訴訟救助的范圍，使其覆蓋到公益訴訟案件�！�

　　“由于環(huán)境公益訴訟的原告往往與案件并沒有直接的利害關(guān)系，因此對于被告損害賠償?shù)姆峙湟残枰ㄟ^立法來明確。當(dāng)存在具體的受害人時，被告支付的損害賠償金必須分配給受害人，賠償額度以其受到的損失為限；當(dāng)沒有具體受害人時，則可以將賠償金納入專門的公益訴訟基金，并保證賠償金存儲、使用的安全、透明�！�