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稅收法定,如何落實(shí)?
王逸吟 殷泓//agustinmoreno.com2014-03-27來源:光明日報(bào)
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  2007年3月16日,十屆全國人大五次會議高票表決通過了企業(yè)所得稅法。從此,國家在稅率等方面對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁。 資料圖片/CFP

現(xiàn)行18個(gè)稅種盤點(diǎn)(本報(bào)記者王逸吟整理)

  立法機(jī)關(guān)的最新表態(tài),讓人們看到了稅收法定原則落地的改革新動(dòng)向。

  在剛剛結(jié)束的全國兩會上,人大會議大會發(fā)言人傅瑩表示,進(jìn)入新時(shí)期,人大確實(shí)要更好地貫徹和落實(shí)稅收法定原則,加強(qiáng)對新稅種的立法工作。除傅瑩外,兩會期間,財(cái)政部部長樓繼偉和全國人大常委會法工委副主任闞珂也先后回應(yīng)了這一問題。

  我國現(xiàn)有大大小小18個(gè)稅種。在操作層面,憲法規(guī)定的“依法納稅”實(shí)際上主要是“照章納稅”——18個(gè)稅種中,只有企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和車船稅是依照國家法律征收的,其余的都以行政法規(guī)、規(guī)章為征稅依據(jù)。這種狀況已經(jīng)持續(xù)了近30年。

  改變始于黨的十八屆三中全會。2013年11月舉行的這次會議明確提出,要落實(shí)稅收法定原則。不久前舉行的第二屆卓亞法治論壇上,多位財(cái)稅法專家對此進(jìn)行了研討,并提出了落實(shí)稅收法定原則的路徑設(shè)想。當(dāng)前,稅收法定原則已不是要不要落實(shí)的問題,而是如何推進(jìn)。

  “落實(shí)稅收法定原則,關(guān)鍵是要有路線圖和時(shí)間表!北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授、中國財(cái)稅法學(xué)研究會會長劉劍文認(rèn)為。

  1、“授權(quán)立法”溯源

  【當(dāng)時(shí)大環(huán)境下有其必要性,但到今天弊端已經(jīng)顯現(xiàn)】

  稅收法定原則,是指只有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)制定法律,政府才能征稅。這里的法,是狹義概念,只包括立法機(jī)關(guān)制定的法律,不包括行政法規(guī)、規(guī)章。

  國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長李萬甫介紹,我國立法法第8條規(guī)定,財(cái)政、稅收的基本制度,只能制定法律!斑@一條就是稅收法定原則的法律依據(jù),表明了稅收立法權(quán)是全國人大的專屬立法權(quán)!

  那么,根據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章征收的15個(gè)稅種是怎么來的?在全國兩會期間召開的專場記者會上,財(cái)政部部長樓繼偉回顧了歷史。

  他說,1978年黨的十一屆三中全會決定進(jìn)行改革的時(shí)候,我國的稅種非常少,基本依靠企業(yè)上繳利潤。那時(shí)候幾乎要從頭開始建立國家的稅制,要做很多探索。

  1985年,六屆全國人大三次會議作出決定,授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的問題,必要時(shí)可以制定暫行規(guī)定或者條例并頒布實(shí)施。根據(jù)這一授權(quán),國務(wù)院制定了許多稅收暫行條例,構(gòu)成了我國現(xiàn)行的稅收體系。

  “授權(quán)立法”的做法后來得到了確認(rèn)。2000年頒布的立法法在確立稅收法定原則的同時(shí)又作出規(guī)定,尚未制定法律的,全國人大及其常委會可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要,對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

  “到目前為止,這個(gè)授權(quán)并沒有收回。因此,國務(wù)院用條例的方式進(jìn)行稅制改革,以及包括執(zhí)行這些稅制,是合法的!睒抢^偉說。

  在劉劍文看來,當(dāng)時(shí)的“授權(quán)立法”符合歷史發(fā)展規(guī)律,為經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行提供了保證。

  全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長郝如玉接受媒體采訪時(shí)表示,“授權(quán)立法”在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會大環(huán)境下有其必要性,但到今天弊端已經(jīng)日益顯現(xiàn)。

  2、隨意征稅之弊

  【爭議稅種的背后,是嚴(yán)重滯后的稅收法律體系】

  郝如玉認(rèn)為,20世紀(jì)80年代全國人大作出的授權(quán),在授權(quán)立法的目的、程序等方面未加任何限制,而且也沒有檢查和監(jiān)督機(jī)制,屬于典型的“全部授權(quán)”。其導(dǎo)致的一個(gè)直接結(jié)果就是:許多稅種開征幾十年了,卻仍停留在國務(wù)院的暫行條例上。

  “‘全部授權(quán)’模式,在當(dāng)今世界是極為罕見的!焙氯缬裾f:“這種以‘條例’形式形成的稅收法律框架有悖于稅收法定原則,影響著稅法的效力!

  樓繼偉也公開表示,授權(quán)立法的弊端是帶來了稅收的隨意性。他舉例說,有一些地方千方百計(jì)地向中央政府爭取稅收優(yōu)惠,或者隨意減免稅,都與沒有落實(shí)“稅收法定”原則相關(guān)。

  作為一名稅務(wù)律師,北京金杜律師事務(wù)所合伙人董剛對此感觸頗深。他說,出于地方保護(hù),地方政府在招商引資時(shí)會競相給予稅收減免;而企業(yè)在進(jìn)行并購的時(shí)候,由于可能造成當(dāng)?shù)刎?cái)政收入流失,往往又在稅收上遇到阻力。

  2013年3月,全國人大代表、著名編劇趙冬苓提出關(guān)于收回稅收立法權(quán)的議案,受到了廣泛關(guān)注。這個(gè)以寫劇本為業(yè)的60歲老太太“跨界”研究稅制問題,完全是出于偶然。

  2013年初,有關(guān)部門在房地產(chǎn)調(diào)控中提出,對二手房交易所得要按20%征收個(gè)人所得稅,這引起了趙冬苓的注意。為了“把事情弄清楚”,她四處找專家、查資料,最終寫出了議案。

  不只是二手房交易個(gè)稅稅率的調(diào)整,近年來,從所謂的“月餅稅”到“房產(chǎn)加名稅”再到房產(chǎn)稅試點(diǎn),每一個(gè)“從天而降”的稅種都伴隨著爭議。爭議的背后,正是嚴(yán)重滯后的稅收法律體系。

  2014年全國兩會上,趙冬苓又提出了關(guān)于推進(jìn)落實(shí)稅收法定原則的議案!昂芏喽惖恼魇,大多數(shù)老百姓并沒感受到。征收隨意,錢花得也就隨意!壁w冬苓說,“長期以來都是政府自己立條例,自己收稅,F(xiàn)在必須盡快通過立法,改變收稅的隨意性。”

  “大到國家預(yù)算,小到我們買一包煙、一瓶酒,都是有稅的。所以加強(qiáng)稅收立法怎么強(qiáng)調(diào)都不過分!北本┐髮W(xué)常務(wù)副校長吳志攀說。

  3、稅收法定之路

  【一是推動(dòng)現(xiàn)行稅收條例上升為法律,二是新設(shè)稅種應(yīng)由人大立法】

  稅收法定的核心在于“法”。對于這項(xiàng)原則的落實(shí),多位人士都持樂觀態(tài)度。

  趙冬苓注意到,黨的十八屆三中全會通過的決定是在“加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)”部分提出的落實(shí)稅收法定原則!斑@說明國家是從制度建設(shè)層面考慮這個(gè)問題,力度還是很大的!

  李萬甫指出,三中全會通過的決定在“深化財(cái)稅體制改革”部分提出的24字方針中,“完善立法”放在第一位,表明了稅收立法的重要性。

  當(dāng)前,稅收法定面臨的問題已經(jīng)不是要不要落實(shí),而是如何推進(jìn)。李萬甫表示,焦點(diǎn)是如何處理1985年全國人大對國務(wù)院的授權(quán)決定,這是落實(shí)稅收法定原則不可回避的問題。

  郝如玉認(rèn)為,當(dāng)前全國人大還不宜完全收回授權(quán)。他說:“如果現(xiàn)在就廢止1985年的授權(quán)決定、完全收回授權(quán),現(xiàn)行的15個(gè)稅種就喪失了征稅依據(jù)。而且全國人大也不可能在短時(shí)間內(nèi)制定、通過一整套稅收法律。這顯然不具有可操作性!

  為此,郝如玉建議,盡快對1985年的授權(quán)決定作出修改,一是增加規(guī)定在2020年以前,將多數(shù)稅收條例逐步上升為法律;二是明確新設(shè)立的稅種應(yīng)該由全國人大立法。

  這兩點(diǎn)建議已經(jīng)基本形成共識。劉劍文表示,需要承認(rèn)已有的、在實(shí)踐中仍起作用的稅收行政法規(guī)的效力,直到全國人大制定出新法律來替代為止,否則就會出現(xiàn)空檔。趙冬苓提出,新設(shè)稅種不應(yīng)再由國務(wù)院制定條例,必須通過全國人大立法程序,并且要廣泛征求社會的意見和建議,充分體現(xiàn)公眾意愿。

  傅瑩透露,全國人大落實(shí)稅收法定原則的做法,一是要推動(dòng)稅收暫行條例上升成為法律,尤其是實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的、立法條件比較具備的,要盡快推進(jìn);二是要加強(qiáng)對新稅種的立法工作。

  “落實(shí)稅收法定原則既然已經(jīng)提出,就必須要設(shè)定路線圖和時(shí)間表。”趙冬苓強(qiáng)調(diào)。

  事實(shí)上,增值稅法等若干單行稅法已經(jīng)列入十二屆全國人大常委會這5年的立法規(guī)劃之中。何時(shí)啟動(dòng),人們正拭目以待。(本報(bào)記者 王逸吟 殷 泓)

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  哪些稅種有望立法?

  ■增值稅

  增值稅是指銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務(wù)以及進(jìn)口貨物的單位和個(gè)人就其實(shí)現(xiàn)的增值額征收的稅種。增值稅收入占國家財(cái)政收入60%以上,是我國第一大稅種,征收依據(jù)是國務(wù)院1993年發(fā)布、2008年修訂的增值稅暫行條例。

  中國稅務(wù)報(bào)總編輯劉佐認(rèn)為,增值稅作為國家的第一大稅種卻沒有立法,是一個(gè)遺憾。貨物、勞務(wù)的流動(dòng)是全國統(tǒng)一的,必須由全國人大進(jìn)行立法,這是不能放棄的原則。

  2013年10月30日,十二屆全國人大常委會對外公布,增值稅法已經(jīng)列入一類立法項(xiàng)目,草案擬在本屆人大常委會任期內(nèi)提請審議。

  ■房地產(chǎn)稅

  2011年初,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),上海、重慶兩地開始進(jìn)行征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)。這個(gè)稅種與房地產(chǎn)市場調(diào)控直接相關(guān),始終牽動(dòng)著人們敏感的神經(jīng)。2013年11月,黨的十八屆三中全會提出,加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。

  在不久前閉幕的全國兩會上,全國人大常委會法工委副主任闞珂表示,按照三中全會的精神,有關(guān)方面正在加緊工作。房地產(chǎn)稅法草案由全國人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)會同國務(wù)院的有關(guān)部門研究起草,條件成熟時(shí)會依法提請審議。

  ■環(huán)境保護(hù)稅

  與房地產(chǎn)稅一樣,環(huán)境保護(hù)稅也是一個(gè)新稅種。十八屆三中全會提出,要加快資源稅改革,推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。闞珂透露,環(huán)境保護(hù)稅法草案由國務(wù)院有關(guān)部門起草,在條件成熟的時(shí)候,會由國務(wù)院依法向全國人大常委會提請審議。

 。ū緢(bào)記者王逸吟整理)

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