當(dāng)前，信訪活動在我國社會已經(jīng)較為普遍。特別是隨著改革開放的深入，利益調(diào)整的深化，尤其是隨著公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的矛盾和糾紛大量地涌入信訪渠道。“信訪不信法”“領(lǐng)導(dǎo)干部接訪”“截訪”“纏訪”“非正常訪”等等，不時成為媒體上的熱詞。從某種意義上講，法律的制定和實(shí)施，總是圍繞建立和完善社會秩序而確定的。面對如此突出的信訪問題和信訪活動，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一的基本原則下，必須從國情出發(fā)，從建設(shè)民主政治、強(qiáng)化人權(quán)保障的角度，對信訪活動進(jìn)行規(guī)范。這種規(guī)范既包括對信訪人行為的規(guī)范，也包括對引起信訪問題的公權(quán)力機(jī)關(guān)或者有權(quán)解決信訪問題的機(jī)關(guān)行為的規(guī)范。

　　近幾年來，信訪立法已經(jīng)成為社會各界的強(qiáng)烈呼聲，每年人大政協(xié)會議，都有很多議案提案要求進(jìn)行信訪立法。從依法治國的角度看，信訪立法勢在必行。

　　首先，信訪活動關(guān)涉公民的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)通過立法加以保障。2005年1月，國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過了《信訪條例》，從當(dāng)年5月1日起施行�！缎旁L條例》規(guī)定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動�！薄缎旁L條例》同時還規(guī)定“社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的信訪工作參照本條例執(zhí)行”。實(shí)踐中，各級黨政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也根據(jù)不同情況，制定了有關(guān)信訪的規(guī)定。

　　我國憲法明確規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”憲法還規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。”由上可以看出，公民的信訪活動，集中體現(xiàn)為憲法規(guī)定的五種訴愿權(quán)利，即批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)。這說明，信訪是公民依法享有的基本權(quán)利，憲法就是它的法律淵源。

　　其次，現(xiàn)行《信訪條例》階位過低過窄，缺乏足夠的權(quán)威性和覆蓋面。伴隨著《信訪條例》的制定和實(shí)施，國務(wù)院各部門、企事業(yè)單位以及各�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）也制定了相應(yīng)的信訪條例或規(guī)范，其他黨的機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也分別具有相應(yīng)的制度規(guī)范�！缎旁L條例》只是一部行政法規(guī)，調(diào)整范圍有限，各�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）或行業(yè)部門制定的條例或規(guī)章又主要體現(xiàn)為《信訪條例》的具體化或者操作性辦法。這些條例、制度和規(guī)范，均屬于一般性或者較低層面的法規(guī)或規(guī)章，層面比較低。既缺乏權(quán)威性也沒有形成統(tǒng)一完備的信訪法律制度，與當(dāng)前信訪工作的形勢任務(wù)不相適應(yīng)，與社會建設(shè)的要求不相適應(yīng)，與依法治國的要求也有很大的差距。

　　再次，信訪立法具有良好的制度基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，條件基本成熟。當(dāng)前，信訪已經(jīng)成為我國民主政治的一個重要制度設(shè)置和公民反映意見和訴求的一條主渠道。隨著市場化、國際化的推進(jìn)，公民對權(quán)利的訴求越來越多，信訪問題呈多元化和復(fù)雜化傾向，同時信訪量也居高不下，或呈時高時低趨勢，已經(jīng)成為不可回避和不可推脫的社會現(xiàn)象。各類公權(quán)力機(jī)關(guān)事實(shí)上高度重視信訪工作，并設(shè)有相應(yīng)的信訪機(jī)構(gòu)和信訪工作人員，社會成本投入也比較高。信訪工作已經(jīng)成為各級各部門的十分重要的工作。新中國建立以來，黨和政府高度重視信訪工作，并與時俱進(jìn)地不斷完善信訪制度，加強(qiáng)信訪工作，形成了相應(yīng)的體制、機(jī)制和制度體系。此外，伴隨著改革開放的深入，國外信訪制度設(shè)計方面的經(jīng)驗(yàn)，也得到了交流和互動。綜合這些因素，可以說進(jìn)行信訪立法已經(jīng)具備基本條件。

　　最后，信訪立法要著力解決階位低、覆蓋面窄的問題，重在兩個規(guī)范。一是要解決覆蓋面的問題，由于信訪活動涉及到黨政企事業(yè)單位和司法各機(jī)關(guān)，出臺的法律應(yīng)當(dāng)覆蓋所有國家機(jī)關(guān)包括各級人大及其常委會、人民政府、人民法院和人民檢察院以及企事業(yè)單位。二是要提高法律階位。根據(jù)法律的覆蓋面，鑒于法律保障和維護(hù)的是公民的基本權(quán)利，規(guī)范的是各級各類人大、政府、司法、企事業(yè)等公權(quán)力機(jī)關(guān)或部門單位，信訪法應(yīng)當(dāng)由全國人大制定，列入基本法律范疇，本著探索實(shí)踐的原則，也可以從普通法律入手。三是立法的重點(diǎn)是要解決信訪人和公權(quán)力機(jī)關(guān)的行為規(guī)范問題，也就是雙方的權(quán)利義務(wù)問題。規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)的宗旨和目的是為了保障公民的合法權(quán)益，規(guī)范信訪人的行為是為了更好地保障信訪的秩序和社會穩(wěn)定，要明確雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。在立法過程中，不僅要廣泛地聽取社情民意，也應(yīng)借鑒國外在信訪制度方面的一些成功經(jīng)驗(yàn)。