編者按：日前，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院在成立十周年之際舉辦“公共管理高峰論壇”，與會(huì)學(xué)者對(duì)公共管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與本土探索提出了獨(dú)到的見(jiàn)解，對(duì)如何推進(jìn)中國(guó)的政府改革進(jìn)行了深入思考。本報(bào)特刊發(fā)根據(jù)錄音整理的部分精彩觀點(diǎn)。

　　公共管理的激動(dòng)人心的時(shí)刻

　　吉爾特·鮑科特（國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)主席、教授）:如何將公共部門(mén)建設(shè)好，我認(rèn)為有四點(diǎn)是非常重要的。首先，經(jīng)合組織國(guó)家改革歷程表明，公共服務(wù)是非常重要的。在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)的當(dāng)下，保持一個(gè)良好的公共服務(wù)水平尤其重要。其次，要提高政策的有效性。第三，要提高公開(kāi)性和透明度。第四，創(chuàng)新不僅僅是私人部門(mén)的專利，公共部門(mén)也必須創(chuàng)新，電子政務(wù)就是創(chuàng)新的一部分。

　　實(shí)現(xiàn)以上的四個(gè)目標(biāo)有不同的機(jī)制。首先就是分權(quán)，很多西方國(guó)家都將此作為重中之重。而分權(quán)是與參與相關(guān)的，公共服務(wù)不僅僅應(yīng)該由公共部門(mén)來(lái)提供，也應(yīng)該由他們的合作伙伴來(lái)提供。分權(quán)和參與涉及四個(gè)參與者：私人部門(mén)、非政府部門(mén)、地方政府和公共服務(wù)的用戶。在很多經(jīng)合組織國(guó)家，市場(chǎng)的作用也是常常被強(qiáng)調(diào)的。不僅僅是市場(chǎng)機(jī)制，準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制也非常受重視，有些國(guó)家在這方面已經(jīng)走得很遠(yuǎn)，甚至有點(diǎn)過(guò)，所以能夠看到這種準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制在哪些方面是可以有所作用，在哪些方面是沒(méi)有作用的。

　　薛瀾（清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授）：中國(guó)公共管理領(lǐng)域面臨的問(wèn)題的復(fù)雜程度，它的廣度和深度是從沒(méi)有遇到過(guò)的。中國(guó)的改革開(kāi)放，從1978年的十一屆三中全會(huì)到現(xiàn)在，經(jīng)歷了幾個(gè)重大轉(zhuǎn)變。第一，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這個(gè)轉(zhuǎn)變的成果就是我們經(jīng)濟(jì)的高速成長(zhǎng)。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。上世紀(jì)80年代初，農(nóng)業(yè)占GDP的30%，而到今天只有10%左右。服務(wù)業(yè)在改革開(kāi)放之初占20%多，到去年已經(jīng)占44%。而制造業(yè)在改革開(kāi)放之初是占到了將近一半，約為48%、49%，現(xiàn)在是45%。也就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)30多年的高速增長(zhǎng)，中國(guó)制造業(yè)基本上一直占中國(guó)GDP的一半，這是世界上其他國(guó)家很少見(jiàn)的。一般的很多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，制造業(yè)所占比例下降，服務(wù)業(yè)上升。所以這也是我們產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。第三，社會(huì)的轉(zhuǎn)變。我們?cè)瓉?lái)是一個(gè)封閉社會(huì)，改革開(kāi)放之初，我們中國(guó)城鎮(zhèn)化人口為20%，改革開(kāi)放以后，我國(guó)城鎮(zhèn)化的人口超過(guò)一半，而且現(xiàn)在每年都在增長(zhǎng)。另外，上海交大國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院的院長(zhǎng)助理是一位美國(guó)朋友，這也可以看出我們國(guó)際化的程度。第四，治理體系的轉(zhuǎn)變。中國(guó)的治理體系在過(guò)去30多年有了很大的改變，包括我們各種行政體系改革，反腐倡廉等，包括NGO組織現(xiàn)在將近50萬(wàn)。所以這些融在一起，在其他國(guó)家，可能花50年，100年，甚至更長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期，而在中國(guó)，時(shí)間上是大大壓縮，但在空間上卻又大大放開(kāi)了。把這么多的轉(zhuǎn)變?nèi)谠谝黄�，它所面臨的公共治理的挑戰(zhàn)，是人類歷史上沒(méi)有過(guò)的。所以，我覺(jué)得在這樣一個(gè)時(shí)期對(duì)我們做學(xué)者的，是非常幸運(yùn)的�，F(xiàn)在就是我們研究公共管理的激動(dòng)人心的時(shí)刻。

　　以創(chuàng)新行政來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展

　　李琪（中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、教授）：適值十八屆三中全會(huì)召開(kāi)之際，“全面深化改革開(kāi)放”成為舉國(guó)關(guān)注的重大議題。十八大報(bào)告指出，現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展全局的戰(zhàn)略抉擇是：堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。為此，當(dāng)務(wù)之急是盡快轉(zhuǎn)變大投入、粗放式、高污染、低效益的發(fā)展方式，適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新變化，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來(lái)，著力激發(fā)各類市場(chǎng)主體發(fā)展新活力，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系。

　　正如歐洲政策研究學(xué)者丹尼爾·格羅斯（Daniel Gros）教授所認(rèn)為的那樣，一個(gè)國(guó)家的發(fā)展可以走兩條路子：“汗水式增長(zhǎng)”或“創(chuàng)新式增長(zhǎng)”。“汗水式增長(zhǎng)”意味著生產(chǎn)力要素的積聚，包括勞動(dòng)力的積聚、有形資本（包括基礎(chǔ)設(shè)施、工廠等）硬要素的大量投入，如目前中國(guó)的投資份額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重接近45%，這一比重超過(guò)其他任何一個(gè)大國(guó)。當(dāng)一個(gè)超大型經(jīng)濟(jì)體已達(dá)到科技水平制高點(diǎn)的時(shí)候，就必須依靠自己的力量進(jìn)行自主創(chuàng)新。在這個(gè)階段，“創(chuàng)新式增長(zhǎng)”便會(huì)成為一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)器�！皠�(chuàng)新式增長(zhǎng)”是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)建新產(chǎn)品、新流程的能力，它不需要大量硬要素的投入，而是加大科研投資（而非基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)械裝置等投資）、提高全民教育水平、改善管理環(huán)境、鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

　　我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變已歷經(jīng)梯次推進(jìn)的三個(gè)階段。第一個(gè)階段是上世紀(jì)90年代開(kāi)始的政府職能轉(zhuǎn)變，要求行政系統(tǒng)突破傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包辦一切、包攬一切的模式。第二個(gè)階段就是2000年前后，中央明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的新內(nèi)容、新要求，指出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的新四項(xiàng)職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”。第三個(gè)階段是2012年，十八大報(bào)告明確提出當(dāng)前行政管理體制改革的著力點(diǎn)就是政府職能轉(zhuǎn)變，包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是要向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變；二是要向提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；三是要向維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。當(dāng)前行政管理體制改革聚焦的就是這12個(gè)字：良好環(huán)境、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)公正。所以，行政學(xué)界30多年來(lái)研究的重心和關(guān)鍵詞從公共行政（publicadministration），嬗變到公共管理（public management），再演進(jìn)到公共服務(wù)（publicservice）、公共治理（public governance），這是一個(gè)行政管理理論邏輯與實(shí)踐邏輯同步運(yùn)行的過(guò)程。

　　當(dāng)前要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、深化改革創(chuàng)新，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)創(chuàng)新行政來(lái)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，具體就是通過(guò)有效發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四方面的職責(zé)作用，進(jìn)一步推動(dòng)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

　　這次中央行政機(jī)構(gòu)改革方案的創(chuàng)新思路與特點(diǎn)是，機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合，把職能轉(zhuǎn)變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用（十八屆三中全會(huì)已明確提“決定性作用”），激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

　　以創(chuàng)新行政來(lái)服務(wù)于創(chuàng)新發(fā)展，就必須加快政府職能的“三大轉(zhuǎn)變”，即向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變、向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變、向維護(hù)社會(huì)的公平正義轉(zhuǎn)變。基本任務(wù)就是“五個(gè)深化”：即深化政企、政資、政社、政事分開(kāi)；深化行政審批制度改革；深化大部制改革；深化地方行政體制改革；深化行政管理方式的創(chuàng)新與改革。在“五個(gè)深化”行政改革創(chuàng)新的進(jìn)程中，政府的全部活動(dòng)與作為將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式創(chuàng)新調(diào)整的需求和形勢(shì)互動(dòng)適應(yīng)，不斷朝著依法行政和依法提供公共服務(wù)的方向運(yùn)行，逐步形成法治政府和服務(wù)型政府，同時(shí)，不斷創(chuàng)新行政理念，樹(shù)立并弘揚(yáng)行政治理理念、陽(yáng)光行政理念和責(zé)任行政理念；不斷創(chuàng)新行政制度，從行政管理的程序建設(shè)做起，以程序建設(shè)帶動(dòng)規(guī)則建設(shè)，以規(guī)則建設(shè)帶動(dòng)制度建設(shè)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)權(quán)力公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的行政制度環(huán)境，逐步建立起職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制。

　　桑玉成（上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)副主席、教授）：我想講一個(gè)多年來(lái)一直思考的理念，即“管理重管更重理”。另外有一個(gè)說(shuō)法，叫做“管理重理不重管”。直白地說(shuō)，就是“管理不能不講理”。這個(gè)“理”字，從字源上說(shuō)，是玉石的一種紋路。它是形聲字，從玉，所以“理”包含著價(jià)值、規(guī)律、科學(xué)的意思。之所以提出這個(gè)問(wèn)題，是因?yàn)楝F(xiàn)在管理中確實(shí)有不講理的現(xiàn)象或者不講理的一種態(tài)勢(shì)。我們管理上非常注重層級(jí)制結(jié)構(gòu)�？茖又评锩嫫鋵�(shí)也包含著有規(guī)律、有理的意思。如果把這個(gè)理字拿掉，這個(gè)科層制就純粹成了一個(gè)我們通常所說(shuō)的官大一級(jí)壓死人的形態(tài)。這種形態(tài)就叫做重管。實(shí)際上，管理更要重理，管理的“理”我認(rèn)為至少有四個(gè)含義。一是法理。政府要依法行政，現(xiàn)在講要有法治思維，做任何事情要有法律的依據(jù)。二是倫理。倫理是管理實(shí)際上要遵循人類交往的基本規(guī)范、基本準(zhǔn)則。這是道德規(guī)范、道德倫理的問(wèn)題。我們很多領(lǐng)域里的管理忽略倫理。比如說(shuō)參與制定醫(yī)療改革方案的有公共衛(wèi)生專家，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家，但缺少政治學(xué)者、倫理學(xué)者。其實(shí)，生命問(wèn)題不僅僅是個(gè)資源配置的問(wèn)題。所以要講倫理。三是心理。任何政策的出臺(tái)，任何制度的出臺(tái)，必須符合社會(huì)大眾的心理接受能力、心理承受能力。四是情理。人之常情，公序良俗。

　　難點(diǎn)是深化政府自身的改革

　　董克用（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授）：如何推動(dòng)政府改革，我個(gè)人認(rèn)為有五個(gè)方面。第一，轉(zhuǎn)變政府職能。今天的政府職能不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變和社會(huì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，因此新一屆政府提出轉(zhuǎn)變政府職能是改革的突破口。作為國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)職能專家組成員之一，我發(fā)現(xiàn)改革非常難，1700項(xiàng)職能要砍三分之一，現(xiàn)在才砍了300多條，還差很多。第二，清晰界定中央與地方政府的關(guān)系�？偟膩�(lái)講，我們經(jīng)濟(jì)改革取得這么大的成就是分權(quán)制導(dǎo)致的，地方政府分權(quán)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)，但是涉及公民基本權(quán)利的問(wèn)題就受到了很大傷害，包括社保問(wèn)題、教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題。一些公共事務(wù)要中央來(lái)管，這樣才能打破中國(guó)的二元體制、分割體制、多元體制。第三，提高公共政策的科學(xué)性、可信度、可執(zhí)行度。第四，提高政府的執(zhí)行力。公務(wù)員隊(duì)伍要加以改進(jìn)，不僅是要反腐，還要提高公務(wù)員的素質(zhì)，包括MPA教育。同時(shí)還要改革公務(wù)員的一些制度，包括回報(bào)制度和激勵(lì)制度。最后，深化事業(yè)單位改革。如果事業(yè)單位不承接政府的很多職能，那政府職能下不去，所以事業(yè)單位要深化改革，同時(shí)建一些新的社會(huì)組織承接轉(zhuǎn)移的政府職能。

　　王浦劬（北京大學(xué)政府管理學(xué)院前院長(zhǎng)、教授）：通過(guò)行政體制改革推動(dòng)全面改革的思路，為研究者提供了七個(gè)方面的著力點(diǎn)：第一，今天政府行政體制改革的初始條件是什么？跟以往七次改革相比，我們?cè)谝粋�(gè)什么樣的社會(huì)歷史經(jīng)濟(jì)背景、政治背景和行政改革的背景之下來(lái)進(jìn)行改革。第二，這次改革以行政審批權(quán)作為一個(gè)突破口，那就意味著兩個(gè)很大的變化。首先，它不是一個(gè)所謂增量的改革，是一個(gè)存量的改革，行政體制自身的存量。其次，這個(gè)存量不是行政機(jī)構(gòu)自身的存量的改革，以前的改革都是改革機(jī)構(gòu)、人員。這次是實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力的下放。第三，這次行政改革不完全是行政管理體制的改革，它是行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制三者合一的改革。第四，行政方式的改革。中國(guó)傳統(tǒng)上，政府、政府部門(mén)比較習(xí)慣于事先的管理，事中和事后的管理可能不是它所長(zhǎng)。怎么一個(gè)改法需要學(xué)者、政界共同設(shè)計(jì)。第五，行政改革如果以職能為中心，職能本身需要落實(shí)，需要規(guī)范。最后，行政體制改革不是單兵獨(dú)進(jìn)的行政體制改革，也不是孤立的行政體制改革，是全面改革。這些都是需要深入研究。

　　胡偉（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、教授）：我國(guó)政府改革面臨三個(gè)問(wèn)題：如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；如何適應(yīng)社會(huì)的自主性；如何適應(yīng)公民參與的需要。目前政府主要想解決的是第一個(gè)問(wèn)題。

　　就如何建立與適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制的而言，國(guó)內(nèi)一直想取得突破，但難度很大。以前深圳特區(qū)在行政體制上作了一些試驗(yàn)，如“行政三分制”，但最后不了了之。如今上海建了自貿(mào)區(qū)，已經(jīng)明確提出變“事前審批”為“事后監(jiān)管”、建立“負(fù)面清單”等政府管理改革的思路，這是很有意義的制度創(chuàng)新，在行政體制上與國(guó)際更大程度接軌，其改革的艱巨性也可想而知。而如何緩解并協(xié)調(diào)其政府體制與現(xiàn)行管理體制所發(fā)生碰撞，是成功的關(guān)鍵。

　　關(guān)鍵的問(wèn)題，是如何吸取國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，使我們的政府管理最大程度與國(guó)際上通行的做法接軌。學(xué)習(xí)國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不僅是在經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)域，而且也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到政府管理領(lǐng)域。從國(guó)際比較而言，目前需要特別關(guān)注的問(wèn)題，一是政府的權(quán)力太強(qiáng)、邊界太大�？煞裥纬赡撤N程度的“小政府、大社會(huì)”格局，可否理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系并發(fā)揮好兩者其互補(bǔ)作用，這些都至關(guān)重要。同時(shí)要精兵簡(jiǎn)政，國(guó)外的政府部門(mén)一般都在二十個(gè)左右，我國(guó)各級(jí)政府的部門(mén)依然太多，要繼續(xù)推進(jìn)大部制改革。二是政府的整合程度很低，部門(mén)主義、地方主義嚴(yán)重。現(xiàn)在的困惑是，一方面政府權(quán)力似乎很大，制約很少，另一方面卻是碎片化，令不行、禁不止。政府權(quán)力該整合的沒(méi)有整合，該制約的沒(méi)有制約。政府要小而不弱，確保有效的執(zhí)行力。三是如何加強(qiáng)政府的透明度，減少尋租。上海前幾年就提出服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府，還要加上透明政府、有限政府、回應(yīng)政府。透明是法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的前提。

　　河北省元氏縣前幾年曾因?yàn)橐黄鸪枪芎兔癖姷膶?duì)抗，城管大隊(duì)被撤銷(xiāo)，結(jié)果再現(xiàn)清明上河圖的那種繁榮，這很值得思考。當(dāng)然，完全沒(méi)有城管可能也不行，但怎么能夠減少一點(diǎn)管制，不該管的盡量少管一點(diǎn)，這里大有改革的空間。所以怎么來(lái)重新定位政府權(quán)力和職能，這個(gè)是非常重要的問(wèn)題。