新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指出，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。近日又出臺(tái)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海等10省市自發(fā)自還1092億元地方政府債券，結(jié)束了該不該發(fā)行市政債的討論。

　　市政債要平衡收入和風(fēng)險(xiǎn)

　　所以要建立市政債制度，一是因?yàn)槲覈幵诠I(yè)化、城鎮(zhèn)化中期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)資金缺口較大。截至2013年6月底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2 0 .7萬 億 元 ， 其 中 地 方 政 府 債 務(wù) 占52 .6%。地方債中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出占86.8%。即使如此，很多領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍不能完全滿足需要，比如保障房。二是因?yàn)榧扔腥谫Y方式不夠規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)較高。占地方政府有償還責(zé)任債務(wù)50%以上的銀行貸款和發(fā)行債券是地方主要融資手段，現(xiàn)行制度下兩者不夠規(guī)范透明，政府隱性擔(dān)保導(dǎo)致部分商業(yè)銀行放松貸款條件和貸后管理要求，地方負(fù)債規(guī)模和潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。預(yù)算軟約束，加上融資平臺(tái)發(fā)行和管理不公開，缺乏監(jiān)督，提高債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，2009年為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)出臺(tái)了增加融資平臺(tái)貸款措施，但不久又開始防范風(fēng)險(xiǎn)、抑制地方政府債務(wù)過快膨脹�，F(xiàn)行財(cái)稅制度下，我國地方政府財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，缺乏自主規(guī)范的融資途徑。特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，稅收和土地出讓收入增速回落大勢所趨，銀行貸款期限短難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期資金需求�！罢鞫�+賣地+貸款”的地方政府融資模式，需要向“征稅+債券+貸款+政府性基金”轉(zhuǎn)變。市政債正是在這一背景下提出的，其核心就是要盡可能滿足地方融資需求，同時(shí)防范地方債風(fēng)險(xiǎn)。

　　市政債要求市場化、透明化、可追責(zé)

　　與城投債相比，市政債最大特點(diǎn)是規(guī)范，這就要同時(shí)發(fā)揮市場和政府作用，強(qiáng)化預(yù)算約束。首先，市政債是地方政府向社會(huì)借債。這需要市場進(jìn)行公平的信用和償債能力評估，通過利率價(jià)格信號將風(fēng)險(xiǎn)前置。其次，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)中政府處于強(qiáng)勢地位，僅靠社會(huì)機(jī)構(gòu)不足以約束地方政府行為時(shí)，需要上級乃至中央政府對債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，特別是要明確責(zé)任追究辦法。一方面要落實(shí)2013年中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，對盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要追究責(zé)任。另一方面要加快完善社會(huì)各領(lǐng)域誠信記錄，對政務(wù)行為進(jìn)行記錄，防止不顧實(shí)際過度擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模行為。遺憾的是，今年的地方債自發(fā)自還試點(diǎn)方案沒有提及責(zé)任追究。再次，真正實(shí)現(xiàn)市政債規(guī)范化的前提是足夠公開透明。只有及時(shí)公開地方政府的信用評級、債券發(fā)行使用和償還等基本信息、地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況等，接受社會(huì)廣泛監(jiān)督，才能最大限度地保證市政債的規(guī)范化，達(dá)到設(shè)立市政債制度的目的。

　　各級地方政府都是理論上的發(fā)債主體。市政債應(yīng)遵循“誰受益誰出錢、誰發(fā)行誰償還”的總體原則。雖然地方債自發(fā)自還試點(diǎn)僅包括部分省和大城市，但是新型城鎮(zhèn)化過程中，省市縣鄉(xiāng)政府都可能成為城市群發(fā)展的受益者，本地投資者都具有信息優(yōu)勢，因此都是理論上的發(fā)債主體。但現(xiàn)實(shí)中是否發(fā)債還受到必要性和可能性約束。未來決定哪級政府是發(fā)債主體，關(guān)鍵靠完整的信息公開和公正的信用評級。

　　我國市政債應(yīng)包括規(guī)范的城投債。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，地方政府債券可分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)Ｇ罢哂傻胤秸l(fā)行，投向完全公益性項(xiàng)目，以發(fā)行人的完全承諾、信用和稅務(wù)能力為償債保證；后者是為項(xiàng)目或企事業(yè)單位融資而發(fā)行的債券，以發(fā)行人所經(jīng)營項(xiàng)目的收入能力和財(cái)務(wù)自立能力來作擔(dān)保。我國的城投債盡管有很多地方不夠規(guī)范完善，但它較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。更為重要的是，大多城投債項(xiàng)目有較好經(jīng)營收入，債務(wù)償還能力較強(qiáng)。如2013年地方債審計(jì)報(bào)告顯示，用于土地收儲(chǔ)債務(wù)儲(chǔ)備土地16萬公頃；用于城市軌道交通等交通設(shè)施的債務(wù)，形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入。也就是說，只有少數(shù)完全沒有經(jīng)營收入或者收入過少的項(xiàng)目，需要政府以稅收收入償還，是市政債中的一般責(zé)任債券。新增有收入的項(xiàng)目和存量城投債項(xiàng)目，可以轉(zhuǎn)成更加規(guī)范的城投債，作為市政債中的收益?zhèn)?/P>

　　發(fā)債規(guī)模和利率應(yīng)實(shí)行下限或公式管理。今年的試點(diǎn)方案明確限定了發(fā)債規(guī)模，同時(shí)要求債務(wù)發(fā)行利率參照國債發(fā)行利率和市場利率。這是試點(diǎn)時(shí)期探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)的穩(wěn)妥選擇。但是，如果市政債放開，則應(yīng)在具體規(guī)模和利率方面更加寬松。比如債務(wù)規(guī)模方面，只提出對年末債務(wù)余額與當(dāng)年G D P　的比率、年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率、逾期債務(wù)率等主要指標(biāo)下限，或者根據(jù)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況設(shè)計(jì)債務(wù)規(guī)模公式；利率方面，弱化發(fā)債前環(huán)節(jié)管控，強(qiáng)化發(fā)債后環(huán)節(jié)的跟進(jìn)監(jiān)管，既充分發(fā)揮市場決定價(jià)格的作用，同時(shí)也加強(qiáng)政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面的功能。

　　應(yīng)放在地方政府融資背景下考慮

　　市政債是財(cái)稅體制改革的一個(gè)部分，也與金融市場密切相關(guān)。不能就事論事，而要將其放在地方政府融資大背景下考慮。一是加快推出權(quán)力清單，界定政府和市場邊界的同時(shí)，理清各級政府的支出責(zé)任，劃定地方政府支出范圍。二是推進(jìn)全口徑和公開化為主要內(nèi)容的預(yù)算改革，讓政府的收支在陽光下運(yùn)行。三是完善地方稅體系，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，盡量給各級政府以穩(wěn)定可靠的收入來源，當(dāng)然這涉及行政層級壓縮或者財(cái)稅管理體制的改革。四是建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表。五是改革債券二級市場分割局面，提高流動(dòng)性，擴(kuò)大對外開放。六是加快黨政機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)實(shí)現(xiàn)公職人員只減不增，防止因人設(shè)事等潛在思維作用，使得權(quán)力清單效果打折扣。

　　(作者為中國金融四十人論壇青年研究員)