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把保百姓飯碗的儲備糧管好
趙雙連 呂軍//agustinmoreno.com2014-05-20來源:經(jīng)濟日報
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  當(dāng)前和今后一個時期,要從建立儲備安全三條保障線、加強中央儲備糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等入手,真正把保百姓飯碗的儲備糧管住、管好

  “洪范八政,食為政首”。中央歷來高度重視我國糧食安全問題。習(xí)近平總書記就糧食安全發(fā)表一系列重要講話,提出了一系列新理念、新論斷、新舉措,特別是明確提出要構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略,強調(diào)要從治國安邦的高度認識糧食安全的極端重要性,把確保國家糧食安全放在經(jīng)濟工作的首位。這些重要論述和戰(zhàn)略要求,在糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十連增”的背景下,具有很強的現(xiàn)實針對性和深遠的指導(dǎo)意義。通過學(xué)習(xí)總書記講話,我們就如何發(fā)揮儲備糧在服務(wù)新的國家糧食安全戰(zhàn)略中的作用,形成了以下幾點思考。

  建立儲備安全三條保障線

  我國糧食生產(chǎn)受資源環(huán)境的約束增強,增產(chǎn)潛力有限,消費需求仍將剛性增長,市場化改革后糧價波動可能更大、更頻繁,供求將長期處于緊平衡狀態(tài)。我國地域廣闊,人口眾多,糧食供求的年度不平衡、區(qū)域不平衡的特點比較明顯,適當(dāng)多儲一些、安全系數(shù)提高一些很有必要。為此,應(yīng)當(dāng)按照“以中央儲備為主、調(diào)動地方儲備積極性,以谷物為主、兼顧油脂油料,以國產(chǎn)糧為主、適度進口”的原則,逐步建立我國“糧油儲備安全三條保障線”。第一是儲備總量保障線,即儲備總量達到年消費量的20%左右,略高于國際公認的18%的庫存消費比安全線水平。其中,中央儲備占60%、地方儲備占40%,體現(xiàn)以中央儲備為主的原則。第二是谷物儲備保障線,即小麥、稻谷、玉米三大谷物品種的儲備庫存占到儲備庫存的80%以上,體現(xiàn)儲備以谷物為主的原則。并且小麥和稻谷兩大口糧品種要占大頭,落實口糧絕對安全的要求。在中央儲備谷物規(guī)模中,80%裝國產(chǎn)糧,并通過國內(nèi)市場輪換,體現(xiàn)以國產(chǎn)糧為主原則,其余適度利用國際市場糧源,拓寬國內(nèi)糧食供應(yīng)渠道。第三是油脂油料儲備保障線,考慮油脂油料對外依存度高,價格波動頻繁,市場被跨國糧商控制,庫存消費比設(shè)定應(yīng)略高于谷物,應(yīng)達到25%,其中,一部分以油脂油料形態(tài)儲存,即儲備大豆;另一部分以食用油形態(tài)儲存。同時,將中央儲備油脂油料加工能力提高到全社會加工能力的10%,約每年800萬噸左右。

  切實保護農(nóng)民利益

  “豐則貴糴,歉則賤糶”是儲備糧運作的重要原則之一,按照國家制定的保護性價格敞開收購,是保護農(nóng)民利益、防止出現(xiàn)大規(guī)!百u糧難”問題的重要手段。2005年以來,中央儲備糧連續(xù)執(zhí)行國家下達的最低收購價政策和國家臨時收儲政策,年均收購量超過5000萬噸,有力托住了市場價格,穩(wěn)定了農(nóng)民利益,受到廣大農(nóng)民歡迎。但近兩年,由于連續(xù)執(zhí)行政策性收購,倉容不足矛盾較為突出,并出現(xiàn)大量露天儲存現(xiàn)象,給儲糧安全帶來極大隱患。預(yù)計今年政策性收購量將與去年持平,南方產(chǎn)區(qū)可用倉容極為有限,且分布不均衡,仍然存在較大的收購倉容缺口。從國內(nèi)糧價走勢和國際糧食供求趨勢看,未來幾年繼續(xù)啟動政策性收購的可能性仍然較大,倉容不足的矛盾長期存在,因此必須多措并舉、騰倉清庫?梢圆扇〉拇胧┌ǎ和ㄟ^部分儲備稻谷和小麥串換,既可以為當(dāng)前矛盾較為突出的稻谷產(chǎn)區(qū)騰出倉容,又不影響口糧儲備規(guī)模;加大政策性糧油庫存競價銷售力度,特別是盡快銷售已經(jīng)接近儲存期限、安全儲存難度加大的庫存糧油;啟動對糧食深加工企業(yè)的補貼,按照目前入關(guān)補貼的標(biāo)準,就地補貼深加工企業(yè),就地加工消化,這樣不僅較儲存在糧庫里節(jié)省財政成本,而且有利于調(diào)動深加工企業(yè)的積極性、有效釋放需求,并可騰出倉容;繼續(xù)實行政策性糧食的跨省移庫,特別是盡快啟動?xùn)|北地區(qū)的跨省移庫;繼續(xù)加大建倉力度,并給予政策和資金支持,以加快建設(shè)進度。

  建立儲備風(fēng)險調(diào)節(jié)機制

  由于近些年連續(xù)啟動政策性收購,市場糧價出現(xiàn)三個倒掛,即原糧和成品糧倒掛、產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)倒掛、國內(nèi)和國際倒掛。由此帶來3個問題,一是市場低迷,購銷不暢,糧食下游產(chǎn)業(yè)開工不足、虧損加大;二是儲備糧輪換虧損,特別是稻谷輪換虧損十分嚴重;三是國家財政補貼大幅增加。這些問題已影響到儲備正常運行,應(yīng)當(dāng)建立儲備的風(fēng)險調(diào)節(jié)機制。主要考慮是,將近些年政策性糧油拍賣形成的財政盈余作為風(fēng)險保障基金,取之于儲備、用之于儲備。同時,明確啟動風(fēng)險保障范圍,當(dāng)出現(xiàn)以下情況時,允許動用儲備風(fēng)險基金。包括:糧價由于政策性原因出現(xiàn)新陳價差過大,導(dǎo)致現(xiàn)有輪換財政包干政策難以兜住,出現(xiàn)輪換虧損;國家大規(guī)模動用儲備,導(dǎo)致儲備規(guī)模減少并影響企業(yè)正常運轉(zhuǎn)和穩(wěn)定等。建立費用補貼調(diào)節(jié)機制,綜合考慮儲備投入、人工成本、糧價變化情況以及經(jīng)濟社會發(fā)展等因素,按照正向激勵的原則,建立費用補貼標(biāo)準動態(tài)調(diào)整機制,根據(jù)實際情況及時調(diào)整。

  加強中央儲備糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

  中央儲備糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要實現(xiàn)“儲得下、調(diào)得動、管得好”,相應(yīng)需要加強倉儲體系建設(shè)、糧食物流體系建設(shè)和智能化糧庫建設(shè)。

  根據(jù)儲備三條保障線的思路,根據(jù)未來糧食消費量增長情況,逐步增加中央儲備糧規(guī)模。同時,結(jié)合儲備增加的品種、結(jié)構(gòu)、布局,建設(shè)與之相匹配的倉容,基本實現(xiàn)中央儲備糧在直屬庫內(nèi)自儲。

  分三步走建設(shè)北糧南運通道。第一步健全東北糧食物流收納發(fā)運體系;第二步健全長三角、珠三角等地區(qū)中轉(zhuǎn)接卸體系,填補重要物流中轉(zhuǎn)節(jié)點空白。第三步健全重點產(chǎn)銷區(qū)物流體系。通過三步走,貫通北糧南運的物流通道,解決我國糧食生產(chǎn)和消費區(qū)域錯位分布的問題,力爭到2018年實現(xiàn)年糧食中轉(zhuǎn)量1000萬噸,糧食跨省購銷量達800萬噸。

  實施智能化糧庫建設(shè)規(guī)劃,運用信息化手段對儲備庫的人財物和糧食購銷調(diào)存進行全方位監(jiān)控。先行完成與確保糧食數(shù)量真實、質(zhì)量良好直接相關(guān)的子系統(tǒng)建設(shè),重點改造糧情遠程監(jiān)測系統(tǒng)、數(shù)量在線監(jiān)測系統(tǒng)、智能出入庫監(jiān)管系統(tǒng)、智能通風(fēng)系統(tǒng)、智能氣調(diào)系統(tǒng)等5個智能化系統(tǒng),爭取3年時間內(nèi)覆蓋所有中央儲備糧承儲庫點,真正把保百姓飯碗的儲備糧管住、管好。

  目前國有糧食倉儲、物流等資源比較分散。為利用好社會資源,應(yīng)加大資產(chǎn)整合,提高中央儲備糧基礎(chǔ)設(shè)施完善的效率和效益。

  完善目標(biāo)價格補貼改革過渡政策

  完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制,由政策性收購逐步向目標(biāo)價格補貼過渡是一項重要改革,目的是減少市場干預(yù)、激發(fā)市場活力,進一步發(fā)揮價格的決定作用。今年國家將先行啟動大豆、棉花的目標(biāo)價格補貼改革試點,并為今后在其他糧食品種上實行改革積累經(jīng)驗。為促進這項改革順利進行,建議對現(xiàn)行收儲政策加以完善。

  對繼續(xù)實行的政策性收購,全面實行由收儲企業(yè)向農(nóng)發(fā)行分貸分還,實行“誰收儲、誰貸款、誰負責(zé)”,充分調(diào)動社會多元主體參與收購的積極性,發(fā)揮社會資源作用。同時,進一步細化中儲糧、糧食行政部門和農(nóng)發(fā)行三方職責(zé),理順權(quán)責(zé),發(fā)揮監(jiān)管合力。

  在全面實現(xiàn)目標(biāo)價格制度的過渡期,適當(dāng)放緩政策性收購價格漲幅,發(fā)揮市場作用,減少政策性收購,緩解收儲壓力。同時加大對農(nóng)民的直接補貼,穩(wěn)定農(nóng)民收益。2008年以來,政策性收購價格年均漲幅在每斤0.1元左右,建議未來適當(dāng)控制收購價格漲幅,為目標(biāo)價格改革留出空間。同時,將少漲的部分通過直補渠道直接補貼給農(nóng)民,保障農(nóng)民利益。

  未來實行目標(biāo)價格制度改革、取消最低收購價之后,為防止特殊市場情況下出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”問題,可以保留臨時收儲政策,特殊情況下啟動臨時收儲,以穩(wěn)定市場和農(nóng)民預(yù)期。

  探索儲備糧“走出去”戰(zhàn)略

  近些年,中央儲備糧圓滿完成了進口糧油轉(zhuǎn)儲、進口大豆和食用油輪換等任務(wù),積累了一定的國際市場運作經(jīng)驗,鍛煉了隊伍。預(yù)計2020年谷物進口量將達到3000萬噸左右。為防止進口糧直接進入國內(nèi)市場形成沖擊,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮儲備“蓄水池”作用,將一部分進口糧先進入國家儲備,再根據(jù)國內(nèi)市場情況擇機投放。將部分中央儲備與進出口運作聯(lián)系起來,即一半的進口谷物轉(zhuǎn)作儲備,結(jié)合國際市場進行輪換,通過中央儲備糧垂直體系直接操作,以發(fā)揮儲備保障國內(nèi)供求,穩(wěn)定進口預(yù)期的職能。

  中央儲備糧“走出去”可以分兩步:第一步探索完善儲備輪換與進口相結(jié)合的運作機制,為國內(nèi)糧食平衡掌握國際糧源。比如,對進口儲備實行輪換計劃備案制,以靈活應(yīng)對市場變化、提高輪換執(zhí)行效率。第二步,從目前國內(nèi)市場控制力分析,國際資本占有我國100%的國際糧油采購一手渠道、35%左右的大豆壓榨能力,以及45%以上的小包裝油市場。我國應(yīng)借鑒一些國家實施“走出去”戰(zhàn)略的經(jīng)驗,可考慮在適合的糧食主要出口國通過租賃、合資、獨資等方式建立收儲基地,重點掌握港口、碼頭、中轉(zhuǎn)倉等關(guān)鍵物流資源,從源頭提高國際糧源掌控能力。中央儲備糧應(yīng)與國際和國內(nèi)大型糧油企業(yè)合作,共同承擔(dān)起控制糧源的戰(zhàn)略責(zé)任。

 。ㄗ髡叻謩e系中儲糧總公司董事長、總經(jīng)理)

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