步入法治時(shí)代，人們對(duì)法治有了新的期待。作為立法者，當(dāng)樹(shù)立起社會(huì)善治要靠法，法的質(zhì)量靠民主立法保證的理念。正如習(xí)近平總書(shū)記所講：“設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度要從國(guó)情出發(fā)，從實(shí)際出發(fā)”，“努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護(hù)”。這是我們抓好地方立法工作的方向和指南。

　　反思地方立法工作，從三個(gè)基本方面折射出的不足是不可回避的：

　　——法，作為一種具有普遍約束力的社會(huì)治理工具，本該為廣大民眾所知曉，成為全社會(huì)的共識(shí)以及社會(huì)成員自覺(jué)規(guī)范行為的準(zhǔn)繩。然而，根據(jù)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的觀察發(fā)現(xiàn)，民眾對(duì)地方立法工作的知曉度很低，有的甚至還處于“養(yǎng)在深閨人未知”的狀態(tài)。

　　——地方人大作為地方性法規(guī)的制定者，不僅擔(dān)負(fù)地方立法之重任，同時(shí)還有監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)實(shí)施之職責(zé)。對(duì)已頒發(fā)的法律法規(guī)，在“一府兩院”的范疇內(nèi)開(kāi)展執(zhí)法檢查，矯正有法不依的亂象，促進(jìn)法律法規(guī)落地開(kāi)花。然而，翻看已有的記錄，啟動(dòng)執(zhí)法檢查的比例低得可憐，基本處于“庫(kù)存積壓”的狀態(tài)。

　　——司法層面的“官司”判定，其法律法規(guī)的適用更是不可或缺的量刑尺度權(quán)威，“法槌”所落之處，關(guān)乎公平、正義精神的體現(xiàn)。然而，“兩院”的司法實(shí)踐中都共同反映出絕少有來(lái)自地方法規(guī)的適用，基本處于沒(méi)有被“激活”的狀態(tài)。

　　“三個(gè)基本”產(chǎn)生的因由，縷析條分，比較明顯的有大致如下所列：

　　1.偏于數(shù)量型的立法規(guī)劃。因立法資源有限，不得不用立法規(guī)劃的辦法來(lái)平衡立法領(lǐng)域，項(xiàng)目順序，進(jìn)而確定輕、重、緩、急取舍以及法規(guī)案提請(qǐng)權(quán)的分配。一經(jīng)人民代表大會(huì)會(huì)議通過(guò)“定格”，就不得不量產(chǎn)式立法。一般而言，一屆人大立法30件左右甚為平常，否則，因欠賬多了浪費(fèi)立法資源。于是，產(chǎn)出大量宣示性法規(guī)，在百姓眼里的感覺(jué)是“與我有什么關(guān)系”。這種看法并非個(gè)別現(xiàn)象。至于法規(guī)實(shí)施效果，自然成了餐桌上的“看盤(pán)”，看得吃不得。

　　2.部門(mén)色彩不時(shí)削弱民意。在迄今的地方立法實(shí)踐中鮮有由人大直接調(diào)研、論證、草擬、直接提請(qǐng)的全程式法規(guī)案，人大立法職能主要體現(xiàn)在立法程序上，立法模式中實(shí)體行為部門(mén)占的權(quán)重往往沖淡了人大主導(dǎo)的立法權(quán)威。憑借信息擁有、專業(yè)技術(shù)熟諳之優(yōu)勢(shì)，一些部門(mén)超越民意的主張，不斷擴(kuò)大自身權(quán)力，給相對(duì)人設(shè)置不當(dāng)?shù)牧x務(wù)，使立法者難以有專業(yè)能力予以駕馭，反受其左右，甚至當(dāng)了“代言人”，隱含的部門(mén)利益走完了合法通道。這類法規(guī)固化如同“走私”成功，相對(duì)人在干瞪眼之余，最有可能做出的選擇是“法不責(zé)眾”。由此可見(jiàn)，信“訪”不信“法”，也并不完全是上訪人員的不是。

　　3.開(kāi)門(mén)立法的通道尚未打開(kāi)。一旦程序啟動(dòng)，立法幾乎就成了部門(mén)間利益的博弈，反反復(fù)復(fù)之間，不外是權(quán)利的平衡默契及相互妥協(xié)可接受的尺度判斷，以“平衡”的程度作為草案是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，就是把“官”與“官”的博弈置換了本該最需看重的“民”與“官”的博弈。民意表達(dá)的通道少而窄，在基層群眾看來(lái)一些具有實(shí)際價(jià)值，最有必要用法規(guī)形式加以規(guī)范的問(wèn)題，很難進(jìn)入立法程序，或因“尚不成熟”被擱置起來(lái)，長(zhǎng)時(shí)期塵封，甚至再無(wú)人過(guò)問(wèn)。如此“不接地氣”的立法過(guò)程，自然缺乏民意基礎(chǔ)，怎么能讓人增強(qiáng)法治意識(shí)呢？

　　4.審議過(guò)程缺乏辯論機(jī)制。彭真同志曾做過(guò)一個(gè)形象的比喻，他把對(duì)立法沖突的決斷稱為“打杠杠”。我們的理解就是，在博弈之間一定要選好選準(zhǔn)“切一刀”的點(diǎn)。這在立法上是一個(gè)比較高的要求。俗話講，道理越辯越清，真理不辯不明。有事商量辦，辦事多商量，辯論是一種好形式，杠杠打在哪里，一刀切在何處，往往都是關(guān)鍵所在。地方人大常委會(huì)的注意力既要放在通過(guò)了什么法，更要看法的質(zhì)量好不好。法規(guī)審議的“三審制”本是在公平、正義的旗幟下，進(jìn)行不同觀點(diǎn)交鋒，不同主張碰撞，但實(shí)際操作中，往往淪為形式。對(duì)焦點(diǎn)問(wèn)題的“審”與“議”辯論機(jī)制大打折扣，管用的沒(méi)有，不管用的一大堆，該有的法義被架空，使一些法成了“水法”。

　　5.立法后評(píng)估倒逼規(guī)則乏力。法的生命力在于實(shí)施，實(shí)施效果是評(píng)價(jià)一部法規(guī)質(zhì)量高低的關(guān)鍵。立法工作不能止步于法規(guī)出臺(tái)，實(shí)施法規(guī)，讓其在生活中發(fā)揮實(shí)效，這才是立法的目的。立法后評(píng)估是非常重要的“質(zhì)檢”手段，有利于形成立、改、廢的倒逼機(jī)制，從而為民主立法打好基礎(chǔ)。然而，對(duì)于如何進(jìn)行科學(xué)的“后評(píng)估”，目前尚缺乏明晰的制度規(guī)范。當(dāng)作為參與后評(píng)估的“相對(duì)人”缺席，此時(shí)而做出的評(píng)估報(bào)告仍給予了肯定，這又如何能令人信服呢？

　　立法，關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)成員權(quán)利，可以說(shuō)是一項(xiàng)最為廣泛的社會(huì)組織動(dòng)員和理性規(guī)則設(shè)計(jì)，要求做到選擇精準(zhǔn)和普遍遵循的意義不言自明。這就決定了立法必須堅(jiān)持馬克思主義群眾觀念，堅(jiān)持走好群眾路線，堅(jiān)持傾聽(tīng)群眾呼聲，堅(jiān)持尊重群眾意愿。欲制定好法、良法、善法離不開(kāi)群眾的參與；欲提高立法質(zhì)量離不開(kāi)群眾的智慧，只有當(dāng)群眾真正成了立法的參與者而不是“局外人”，法才會(huì)深入人心，遵法護(hù)法才會(huì)成為自覺(jué)行動(dòng)，法治才能彰顯權(quán)威，依法治國(guó)的目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。為此，芻議三點(diǎn)：

　　立法規(guī)劃的案源構(gòu)成要以人大代表所提立法案為主

　　這是因?yàn)槿舜蟠聿皇谴碜约�，是受選民委派，為選民代議。人大代表立足選區(qū)，收集民意，形成立法案，有堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，反映出了一些帶有共性的訴求。而來(lái)自基層、來(lái)自具體的急切期待，更是對(duì)形成立法思路、捕捉立法線索有著很好的提示和幫助作用。群眾想什么、盼什么，是立法的民意基礎(chǔ)，打牢這個(gè)基礎(chǔ)可以避免立法機(jī)關(guān)“閉門(mén)造車”脫離實(shí)際，或是“盲人摸象”憑局限的一隅來(lái)看全局，甚至誤用不可信的“題材”而跑偏了民意。同時(shí)，有助于解決長(zhǎng)期以來(lái)部門(mén)提請(qǐng)立法案、左右立法規(guī)劃案源的局面，扭轉(zhuǎn)部門(mén)立法的強(qiáng)勢(shì)地位。只有當(dāng)民眾的意志成為了法的“DNA”，法的“GDP”才會(huì)得到遏制，而只有一部真正反映了人民意愿的法，人民才會(huì)把它當(dāng)成自己的“寶貝”。從案源做起，把準(zhǔn)了廣大民眾所想、所求、所盼，該立什么法案、不該立什么法案的問(wèn)題自然就迎刃而解了。只有“問(wèn)題”來(lái)自民聲，“導(dǎo)向”才不會(huì)偏離。

　　人民代表大會(huì)會(huì)議要開(kāi)啟審議法規(guī)的程序

　　地方人大享有一定的地方立法權(quán)，在遵循《立法法》的基礎(chǔ)之上，承擔(dān)了地方性法規(guī)的制定工作。在人代會(huì)閉會(huì)期間由人大各專門(mén)委員會(huì)具體承辦提交常委會(huì)，通過(guò)兩月一次的例會(huì)審議，直至交付表決。此辦法符合法律規(guī)定并無(wú)不妥。但從審議的權(quán)力層級(jí)上看卻似顯單調(diào)，如果常委會(huì)組成人員準(zhǔn)備倉(cāng)促，代議粗疏，對(duì)議案所涉有技術(shù)性的陌生等主、客觀原因，難免不出現(xiàn)“打馬虎眼”的“放水”現(xiàn)象。面對(duì)“術(shù)業(yè)有專攻”的部門(mén)，難施“鞭辟入里”的辯駁，結(jié)果往往是受制于人。任何一種制度、方式、方法都不可能是完滿無(wú)缺的，《立法法》也概不能外。提高審議的權(quán)力層級(jí)，恰恰是有助于彌補(bǔ)審議只在閉會(huì)期間進(jìn)行而帶來(lái)的不足，從人民代表大會(huì)權(quán)力來(lái)源的法理上講是站得住腳的。尤其是關(guān)乎地方改革、利益寬泛的重要領(lǐng)域的立法工作，權(quán)力調(diào)整復(fù)雜，把之安排為年度法定代表大會(huì)的重要議題，不僅沒(méi)有增加會(huì)議負(fù)擔(dān)，恰恰是“防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)，實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象”一條切實(shí)有效的途徑，能更好地體現(xiàn)我國(guó)人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力。嚴(yán)格地講，這不是一種創(chuàng)新，而是當(dāng)前法律框架內(nèi)的應(yīng)有之義，是“創(chuàng)舊”。當(dāng)下改革任務(wù)繁重而艱巨，把發(fā)展改革的決策同立法工作更好地結(jié)合起來(lái)，優(yōu)化人民代表大會(huì)會(huì)議審議程序，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)。在人民代表大會(huì)上的“多數(shù)”，最能接近真實(shí)的民主，所“集中”的結(jié)果也最能反映人心向背。

　　打破立法博弈的“沙龍”，建設(shè)更多開(kāi)放平臺(tái)

　　一部高質(zhì)量的法離不開(kāi)篇章結(jié)構(gòu)的合理設(shè)置、法言法語(yǔ)的規(guī)范運(yùn)用，但更重要的還在于管用、好使。我們看到，在地方立法實(shí)踐中常常出現(xiàn)不同觀點(diǎn)表達(dá)和立法技術(shù)運(yùn)用上的爭(zhēng)議，這構(gòu)成了立法博弈的“常態(tài)”。博弈是必須的，博弈越充分越能回歸理性、宣揚(yáng)理性，凝聚社會(huì)主流共識(shí)。尤其是在一些重大焦點(diǎn)問(wèn)題上，沒(méi)有反復(fù)的、多元化的博弈，就很難“打杠杠”、“切一刀”。所謂“于法有據(jù)”，在于據(jù)必可靠，符合憲法精神；據(jù)必可行，具備可操作性。如何做到呢？最好的回答便是充分發(fā)揚(yáng)民主精神。探索延伸審議節(jié)點(diǎn)，把半開(kāi)放的常委會(huì)審議與開(kāi)放的人大代表代議二者打通，人大代表下沉到基層群眾，征集歸總意見(jiàn)和建議，并反饋到常委會(huì)審議程序中；常委會(huì)也可再組織調(diào)研論證，或進(jìn)行立法關(guān)鍵條目聽(tīng)證，對(duì)爭(zhēng)議分歧大的問(wèn)題還可以辯論的形式扯清論透，讓群眾的聲音走進(jìn)常委會(huì)審議，讓常委會(huì)的審議更好地構(gòu)建在民意之基上。此種開(kāi)放式立法將有助于克服現(xiàn)存立法過(guò)程中部門(mén)色彩的缺陷，避免立法過(guò)程過(guò)度專家化、神秘化，把常委會(huì)的審議過(guò)程公開(kāi)，通過(guò)多種公開(kāi)平臺(tái)暢達(dá)訴求，主動(dòng)接受人民的監(jiān)督。這樣立出來(lái)的法才不是“宜粗不宜細(xì)”的，而是具體可操作的；定的規(guī)才不是空談原則的，而是有實(shí)際約束力的。只要立法功夫做到了、做足了，社會(huì)正能量的凝聚便是水到渠成的事，同時(shí)也能更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求及核心價(jià)值，更好地發(fā)揮法在社會(huì)生活中的“引領(lǐng)作用”。（作者系重慶市人大代表）