在全面深化改革的新時期，多年遺留下來的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題大多觸及深層矛盾和沖突，難以擺脫利益失衡、體制失靈、機制惰性、法制滯后的掣肘，部分現(xiàn)行法律與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾突出，立法不能再僅僅是對現(xiàn)有社會關(guān)系的確認(rèn)，充分發(fā)揮引領(lǐng)改革發(fā)展的引領(lǐng)作用，對改革發(fā)展做出頂層設(shè)計已成為新時期立法的主要功能，立法先行已成為治國理政的新常態(tài)

　　黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對國家治理體系與治理能力進(jìn)行了頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃，這是我們黨站在時代的高度，以更大的政治智慧和勇氣促進(jìn)國家治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，需要總體部署、分步推進(jìn)�！稕Q定》高屋建瓴，首先提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記就《決定》起草情況作的《說明》指出：“提出這個總目標(biāo)，既明確了全面推進(jìn)依法治國的性質(zhì)和方向，又突出了全面推進(jìn)依法治國的工作重點和總抓手�！薄叭嫱七M(jìn)依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系。依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進(jìn)。”

　　立法先行凸顯了新時期治國理政的新常態(tài)

　　按照《決定》確定的總目標(biāo)，中國特色社會主義法治體系是一個完整、嚴(yán)密的制度系統(tǒng)，涵蓋五個分支體系，其中，“形成完備的法律規(guī)范體系”居于首位，既是國家治理體系的核心內(nèi)容，又是治理能力孕育的基礎(chǔ)�！稕Q定》明確提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”。從哲學(xué)角度看，立法是“源”，執(zhí)法、司法、守法是“流”，“源”正才能“流”清，離開了立法，執(zhí)法、司法、守法就成了無源之水、無本之木。鑒于立法在法治體系中基礎(chǔ)性的地位和作用，《決定》按照立法、執(zhí)法、司法、守法的邏輯順序?qū)θ嫱七M(jìn)依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計、總體布局，確保180多項重大舉措有條不紊，有序推進(jìn)。

　　《決定》明確提出：實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。這些新觀點、新提法反映了我們黨治國理政認(rèn)識論上的升華，方法論上的創(chuàng)新。法律作為治國重器，對于其功能與作用的認(rèn)識有一個逐步深化的過程。與政策及其他社會規(guī)范相比，穩(wěn)定性、規(guī)范性、滯后性是法律規(guī)范的固有特征，法律總是對已有改革經(jīng)驗的總結(jié)、固化、事后追認(rèn)，長期以來，強調(diào)法律對經(jīng)濟(jì)和社會法治的規(guī)范和保障作用已成為一種慣性思維。然而，任何真理都是相對的，誠如列寧所言：“真理與謬誤只有一步之遙�！笨浯笳胬淼慕^對性，將一定歷史條件下有限的認(rèn)識凝固化，就會陷入教條主義的泥淖。法律作為上層建筑隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而變化，但是，當(dāng)上層建筑適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求時，可以對鞏固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生積極的反作用。從法律發(fā)展的自身規(guī)律來看，法律是實踐經(jīng)驗的總結(jié)，實踐沒有止境，法律制度需要與時俱進(jìn)，在“立、改、廢”的動態(tài)過程保持穩(wěn)定性與變動性、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的狀態(tài)，對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展起到引領(lǐng)和推動作用。

　　在全面深化改革的新時期，多年遺留下來的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題大多觸及深層矛盾和沖突，難以擺脫利益失衡、體制失靈、機制惰性、法制滯后的掣肘，部分現(xiàn)行法律與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾突出，立法不能再僅僅是對現(xiàn)有社會關(guān)系的確認(rèn)，充分發(fā)揮引領(lǐng)改革發(fā)展的引領(lǐng)作用，對改革發(fā)展做出頂層設(shè)計已成為新時期立法的主要功能，立法先行已成為治國理政的新常態(tài)�！稕Q定》審時度勢，在提出堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用的同時，明確要求立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，并對完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性提出了一系列具體的推進(jìn)舉措，確保善治具備良法的前提。

　　立法先行弘揚了依憲治國依法治國的時代精神

　　全面推進(jìn)依法治國涉及立法、行政、司法等領(lǐng)域體制改革的一系列重大舉措，在社會主義法律體系已經(jīng)建立的當(dāng)下中國，任何實質(zhì)性的改革都將面臨法律障礙，時代的發(fā)展要求我們擯棄法律尚不完備的改革開放初期靠政策突破體制窠臼的“政策驅(qū)動型”改革路徑，轉(zhuǎn)變將改革發(fā)展與依法依規(guī)截然對立的零和思維方式。喧囂一時的所謂“良性違憲”、“良性違法”的說法顯然有悖法治精神。為正本清源，《決定》大力弘揚依憲治國、依法治國的時代精神，提出要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。習(xí)近平總書記在《說明》中強調(diào)，這是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進(jìn)依法治國各項工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革。我們堅信，按照《決定》勾畫的立法先行、“法治導(dǎo)向性”的全新路徑，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)一定能如期實現(xiàn)。（作者為上海市人大常委會法制工作委員會主任，法學(xué)教授）