處理政府與市場關(guān)系的基本準(zhǔn)則是，“市場法無禁止即可為，政府法無授權(quán)不可為”，政府應(yīng)改變?nèi)蔽弧㈠e(cuò)位、越位的錯(cuò)誤做法，補(bǔ)市場失靈之位。

　　當(dāng)下，中國正專注于全面深化改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明、軍隊(duì)體制改革等全方位、系統(tǒng)改革方略，涉及到的改革項(xiàng)目達(dá)到三百多項(xiàng)。習(xí)近平總書記指出，全面深化改革必須勇于突破思想觀念的障礙，勇于打破利益固化的藩籬。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場的關(guān)系，必須從理論上厘清政府與市場的邊界，在實(shí)踐中正確處理政府與市場的關(guān)系。

　　政府與市場關(guān)系的理論嬗變

　　回顧經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展史，對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)形成了3種基本的觀點(diǎn)。

　　第一種：主張政府盡可能少的干預(yù)市場。以主張經(jīng)濟(jì)自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密和哈耶克為代表。斯密認(rèn)為，市場通過“看不見的手”的自發(fā)調(diào)節(jié)可以使資源配置效率達(dá)到最大化，政府應(yīng)承擔(dān)“守夜人”的角色，而不應(yīng)進(jìn)入市場進(jìn)行干預(yù)活動(dòng)。政府的職能應(yīng)保護(hù)國家安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，制定市場規(guī)則并進(jìn)行市場監(jiān)管，為其社會(huì)成員提供公共服務(wù)。哈耶克反對政府直接干預(yù)市場，認(rèn)為政府存在的目的是維護(hù)市場制度的有效運(yùn)行，政府不能妨礙市場發(fā)揮作用。

　　第二種：主張政府全面干預(yù)市場。以重商主義學(xué)者和現(xiàn)代英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人凱恩斯為代表，主張市場自發(fā)調(diào)節(jié)有其盲目性，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生正是由于市場配置資源和盲目調(diào)節(jié)的結(jié)果，不能對市場放任自流，而應(yīng)加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)和熨平經(jīng)濟(jì)周期。

　　第三種：主張政府有選擇地干預(yù)市場。二十世紀(jì)80年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨提出，政府與市場都有其得與弊，應(yīng)將政府與市場的作用很好地結(jié)合起來，市場會(huì)在公共產(chǎn)品、壟斷、收入分配、負(fù)外部性等方面出現(xiàn)失靈，政府則可能出現(xiàn)腐敗、行政管理費(fèi)用膨脹、效率低下等問題，最好的辦法是政府有選擇地干預(yù)市場，在市場失靈的領(lǐng)域政府去補(bǔ)位，同時(shí)要防止政府失靈。這一理論對當(dāng)代各國處理政府與市場關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，得到了廣泛認(rèn)可。

　　政府與市場關(guān)系認(rèn)知的中國軌跡

　　經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐中，我國對政府與市場關(guān)系的認(rèn)知大體是經(jīng)歷了3個(gè)階段。

　　第一階段：重視價(jià)值規(guī)律作用，承認(rèn)市場在資源配置中的輔助性作用（1978年-1992年）。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)指出，應(yīng)該堅(jiān)決實(shí)行按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，重視價(jià)值規(guī)律的作用。標(biāo)志著我國長期計(jì)劃體制下對市場作用的無視和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)得以糾正，在理論上認(rèn)識(shí)到了市場機(jī)制和價(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié)作用的重要性。1982年，黨的十二大報(bào)告中指出，要“發(fā)揮市場在資源配置中的輔助性作用”；1984年，我國提出“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃為主，市場為輔；受當(dāng)時(shí)體制轉(zhuǎn)型階段特定條件的約束，市場在資源配置中起輔助性作用，政府在資源配置中則起主導(dǎo)性作用。1987年，黨的十三大報(bào)告指出，社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制是計(jì)劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制，要堅(jiān)持“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的原則。這表明，政府對資源的配置作用為主，市場機(jī)制對企業(yè)的引導(dǎo)作用要在政府對市場的調(diào)節(jié)之下進(jìn)行。從根本上講，這個(gè)時(shí)期是計(jì)劃體制向市場體制逐步轉(zhuǎn)軌的重要階段，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)命令的固有思維決定了政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)保持著主導(dǎo)作用和深度干預(yù)。

　　第二階段：市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用（1992年-2013年）。1992年，黨的十四大報(bào)告中首次提出我國要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，明確提出要“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出，建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的根本目標(biāo)，要逐步建立包括現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控、收入分配制度等在內(nèi)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。真正意義上市場化改革的開啟，使我們對市場經(jīng)濟(jì)條件下市場對資源配置的作用有了認(rèn)識(shí)上的提升，在理論上，市場對資源配置的作用從早期的“輔助性作用”變成了“基礎(chǔ)性作用”。然而，對市場經(jīng)濟(jì)體制的探索仍然處于起步階段，要確保宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控仍然是十分重要的，由此，在市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用時(shí)，仍要以國家的宏觀調(diào)控為前提。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架已經(jīng)形成，市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入了完善階段，要“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。2007年，黨的十七大報(bào)告中指出，要“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，意在通過制度創(chuàng)新和改革確保市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用更好地發(fā)揮。2012年，黨的十八大報(bào)告中指出，要在“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，從市場配置資源基礎(chǔ)性作用的廣度和深度上都有所拓展和提升。

　　第三階段：市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用（2013年以來）。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確指出，要“處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，兩者區(qū)別分明�！盎A(chǔ)性作用”，是市場在下發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，政府在上發(fā)揮資源配置的統(tǒng)領(lǐng)性作用，實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果是政府作用越來越強(qiáng)，市場作用削弱，資本、土地等重要生產(chǎn)要素使用效率低下，資源約束日益增長的加劇，原有的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式刻不容緩。“決定性作用”可以理解為“主”和“次”的關(guān)系，市場發(fā)揮資源配置的“決定性作用”，即凡是市場能形成價(jià)格的，政府不再干預(yù)；凡是市場能做好的，政府不能進(jìn)行干預(yù)；政府只能對少數(shù)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)資源進(jìn)行適當(dāng)配置，且要以不損害市場公平競爭和抵制市場活力為前提。應(yīng)該說，黨的十八屆三中全會(huì)對政府與市場關(guān)系的定位，表明對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)到位了。

　　處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵是加快政府職能轉(zhuǎn)變

　　回顧中國的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，實(shí)際是一種放開和開放結(jié)合，給市場不斷松綁的改革。在全面深化改革中，政府具有雙重身份和作用，一方面，政府是改革政策的執(zhí)行者，承擔(dān)著制訂市場規(guī)則、對市場進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管、提供資金公共服務(wù)等職責(zé)；另一方面，政府又是被改革的對象，自身職能要進(jìn)行全新轉(zhuǎn)變。處理政府與市場關(guān)系的基本準(zhǔn)則是，“市場法無禁止即可為，政府法無授權(quán)不可為”，政府應(yīng)改變?nèi)蔽�、錯(cuò)位、越位的錯(cuò)誤做法，補(bǔ)市場失靈之位。

　　一是中央政府要健全宏觀調(diào)控體系。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增長速度轉(zhuǎn)換期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段，中央政府堅(jiān)持不短期刺激，注重長期均衡發(fā)展的思路，從需求管理為主的政策轉(zhuǎn)向需求管理與供給管理結(jié)合，以供給為主的政策趨向，通過產(chǎn)能消化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)行區(qū)間管理，底線思維，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，穩(wěn)中求優(yōu)。2013年，先后下放和取消行政審批權(quán)416項(xiàng)，2014年計(jì)劃下放和取消行政審批權(quán)限200項(xiàng)，既促進(jìn)了現(xiàn)代市場體系的完善，也是給市場和地方政府放權(quán)。 當(dāng)前，政府要把現(xiàn)代市場體系的建設(shè)重點(diǎn)放在土地制度改革、金融體制改革和深化科技體制改革上，激活土地、資本、技術(shù)三大要素的活力。

　　二是地方政府要全面正確履行職能。首先，要在全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入規(guī)則下，對區(qū)域性市場進(jìn)行統(tǒng)一嚴(yán)格監(jiān)管，打破地方保護(hù)主義和市場隱性壁壘，促進(jìn)全國統(tǒng)一開放、競爭有序市場的形成，維護(hù)各類經(jīng)濟(jì)市場主體公平公開公正競爭的市場環(huán)境。其次，要實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)主要交給市場，做好地方性基礎(chǔ)設(shè)施建房、教育、就業(yè)等公共產(chǎn)品的供給和維護(hù)。再次，地方政府要做好社會(huì)治理，用制度管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)是建設(shè)現(xiàn)代治理型政府的根本要求，在全國性法規(guī)的指導(dǎo)下，完善和規(guī)范地方性社會(huì)管理法規(guī)，通過事前、事中、事后等程序和環(huán)節(jié)的管控，打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定秩序。最后，地方政府要保護(hù)環(huán)境。黨的十八屆三中全會(huì)已將能源消耗、安全生產(chǎn)、環(huán)境影響等納入地方官員政績多元化考核體系，促使官員切實(shí)落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施和人民健康。

　　三是優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。提高行政運(yùn)行效率是優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)的根本動(dòng)因。1978年，國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)100個(gè)，經(jīng)過5次機(jī)構(gòu)改革后，現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)是28個(gè)。為了進(jìn)一步解決職能交叉、多頭管理的問題，已確定將食品藥品、質(zhì)監(jiān)與工商管理合并、能源部與電監(jiān)委合并成為國家能源局，出版與廣電整合等等，通過大部制改革，精簡機(jī)構(gòu)和人員，降低行政成本，大幅度提高政府運(yùn)行效率。另一方面，為改變五級政府管理中信息不對稱和委托代理鏈條太長造成政策執(zhí)行效果較差的現(xiàn)狀，探索省直管縣的模式，為未來實(shí)現(xiàn)中央直管省、省直管縣的行政管理體制奠定基礎(chǔ)。調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，要深化財(cái)稅體制改革，將基本養(yǎng)老保障、食品藥品監(jiān)管等事權(quán)適當(dāng)上移中央，地方政府與中央形成財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，財(cái)稅格局穩(wěn)定、透明、可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。 （作者系陜西省委黨校教授）