徐亞文 劉洪彬

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�！边@意味著我國(guó)在改革過程中將現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系的建立放在了戰(zhàn)略性、全局性的高度，也預(yù)示了我國(guó)的治理模式的重大轉(zhuǎn)變。

　　一

　　關(guān)于國(guó)家治理體系的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等具體要素，學(xué)術(shù)界不無爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為，將國(guó)家治理體系劃分為傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理無法實(shí)現(xiàn)真正的系統(tǒng)、整體、協(xié)同的治理格局。中國(guó)特色的治理體系應(yīng)該包括治理結(jié)構(gòu)體系（解決治理體系是誰、治理主體之間是什么關(guān)系的問題）、治理功能體系（解決治理體系主要發(fā)揮什么作用的問題）、治理制度體系（解決如何保證治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的問題）、治理方法體系（解決具體靠什么手段治理的問題）、治理運(yùn)行體系（解決治理體系采取何種方式、何種路徑運(yùn)轉(zhuǎn)的問題）。有學(xué)者提出，國(guó)家治理體系包括六大體系，即規(guī)則體系、公共權(quán)力體系、公民權(quán)利體系、國(guó)家責(zé)任和政府責(zé)任體系、公民義務(wù)體系和對(duì)公共利益負(fù)責(zé)的普遍責(zé)任體系。

　　筆者認(rèn)為，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化理論的旨趣不在于國(guó)家治理體系本身，而在于使國(guó)家治理體系“現(xiàn)代化”，即逐步擺脫了單一的政府一元管理模式，轉(zhuǎn)而賦予社會(huì)更多的自治空間與自治權(quán)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以法治為保障、以共治為路徑、最終實(shí)現(xiàn)善的治理（善治）。其中共治理念是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化研究的薄弱環(huán)節(jié)，相關(guān)理論研究及實(shí)踐探索顯得尤為必要和緊迫。

　　二

　　早在先秦時(shí)期，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的共治理念就已萌芽。戰(zhàn)國(guó)的《六韜》就有“天下非一人之天下，乃天下之天下也”的記載；西漢的《禮記》“大道之行也，天下為公”的觀念，表明我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的共治觀已經(jīng)形成。在治理模式上，“共治”表現(xiàn)為國(guó)家層面上的“君臣共治”和地方層面上“官紳共治”�？v觀中國(guó)歷史，中央集權(quán)自始至終都是主導(dǎo)，宗族和鄉(xiāng)紳既對(duì)其治下之民提供庇佑也對(duì)其進(jìn)行約束，但不過是王朝統(tǒng)治的附庸，統(tǒng)治的一元化，致使沒有一個(gè)王朝能夠擺脫興替的周期規(guī)律。君主制下，“官紳共治”、“政務(wù)協(xié)商”是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)地方治理的重要支柱，也是對(duì)君主獨(dú)裁的重要補(bǔ)充。所謂的共治最多體現(xiàn)在統(tǒng)治階層內(nèi)部，無關(guān)乎于民，百姓除了反抗暴政之外更多是服從和被統(tǒng)治。為了削弱中央集權(quán)制，明末思想家黃宗羲提出了“新民本”思想，認(rèn)為“夫治天下猶曳大木然，前者唱邪，后者唱許。君與臣，共曳木之人也。”他將君臣關(guān)系定位于同事之間的工作分工，并提出郡縣制與封建制并行的國(guó)家建制，以此達(dá)到中央與地方分權(quán)的目的。明清以后知識(shí)界對(duì)共治的關(guān)注被對(duì)民主與專制、法治與人治、良治與暴政的激烈爭(zhēng)論所掩蓋，以至于直至目前我國(guó)對(duì)共治理念仍然未形成明確的定義和較為完整的研究體系。

　　現(xiàn)有研究主要是對(duì)西方理論的引進(jìn)，一是在共同管理的意義上討論治理，二是研究多中心治理，但該理論主要集中在社會(huì)管理體系層面，并衍生出了“多元治理”這一概念，沒有深入到國(guó)家治理體系方面。隨著近年來治理理論、新公共管理理論以及新公共服務(wù)理論在我國(guó)學(xué)界研究的引入，共治理念才逐漸成為熱點(diǎn)。

　　在西方，能夠表達(dá)“共治”理念的詞匯為collegiality或者co-governance，前者側(cè)重于共同統(tǒng)治，在將其譯為中文“共治”時(shí)，國(guó)人更強(qiáng)調(diào)共同管理而非治理。后者側(cè)重于共同治理。強(qiáng)調(diào)“共同治理”的學(xué)者是簡(jiǎn)·庫曼。他認(rèn)為治理不是一種固定的安排，而是國(guó)家與社會(huì)以及市場(chǎng)以全新的方式實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。他以治理主體的不同，將社會(huì)治理劃分為社會(huì)自治、科層治理與合作治理（co-governance），并將合作治理（共治）作為新的治理方式用以應(yīng)對(duì)治理失效的問題。與庫曼類似，奧斯特羅姆夫婦也在“亞當(dāng)·斯密道路”（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與完全社會(huì)自治相匹配）與“霍布斯道路”（主權(quán)國(guó)家與科層治理相對(duì)應(yīng)）之間找到了新的治理模式，即多中心治理——強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用，以更為有效地對(duì)公共資源進(jìn)行配置。

　　以簡(jiǎn)·庫曼為代表的西方共治理論的主要來源是治理理論、新公共管理理論等。治理理論對(duì)共治的理解在于：其一，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，主張國(guó)家起關(guān)鍵而非支配作用，強(qiáng)調(diào)以公共利益為目標(biāo)的國(guó)家與社會(huì)的合作。其二，政府承擔(dān)頂層設(shè)計(jì)、規(guī)則倡導(dǎo)的作用，通過對(duì)話促進(jìn)社會(huì)了解，建設(shè)一種公共事務(wù)管理的聯(lián)合體。新公共管理理論對(duì)共治的理解在于：其一，政府的職能應(yīng)定位于“舵手”而非劃船的“水手”。其二，在公共管理中借鑒私營(yíng)部門的管理方法，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視管理的效率。

　　三

　　將共治理念引入國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，源于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的突出矛盾。我國(guó)改革開放以來，整體社會(huì)結(jié)構(gòu)、國(guó)家運(yùn)行模式乃至人的思想都發(fā)生了重大變化，但由于制度變遷的路徑依賴，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)以及法律制度的滯后性盡顯無遺，相對(duì)緩慢的制度改革已無力應(yīng)對(duì)日新月異的社會(huì)變遷。如何妥善處理社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)盡可能平滑的轉(zhuǎn)型？原有的政府主導(dǎo)思維存在一個(gè)不容忽視的理論矛盾：一方面從本土文化論的角度來看，在國(guó)家全能主義文化下浸淫了千余年的中國(guó)的政府與國(guó)民，必然有意無意地將對(duì)這些挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)視為國(guó)家的特有義務(wù)；另一方面，國(guó)家全能主義理念已被證明是不能適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)管理策略。全球經(jīng)濟(jì)一體化加劇和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的大背景下，傳統(tǒng)的政府一元化的“保姆式”、“全能化”的治理模式已不能保障社會(huì)的順利、有效運(yùn)行，社會(huì)矛盾的解決和治理不該也不能是國(guó)家“一肩挑”的責(zé)任，而應(yīng)是政府、社會(huì)以及原子化的公民乃至國(guó)際社會(huì)共擔(dān)的義務(wù)。

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和要素的自然流動(dòng)將成為常態(tài)，社會(huì)去組織化的趨勢(shì)將更加凸顯，再加之利益主體多元化、社會(huì)訴求的多樣化，黨和政府的執(zhí)政能力面臨的考驗(yàn)前所未有。當(dāng)前困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要矛盾和問題，諸如環(huán)境污染、食品安全、貪污腐敗等，只有通過從理論到實(shí)踐的社會(huì)共治，才能從根本上加以解決。社會(huì)治理與每個(gè)社會(huì)活動(dòng)的參與者均利益相連、責(zé)任相關(guān)，任何組織、任何個(gè)人都不是萬能者，更不是旁觀者和攪局者。正因?yàn)槿绱�，民主、自由、法治等現(xiàn)代化的治理理念才能夠真正付諸實(shí)踐，共治理念也就有了生存的土壤。

　　就目前而論，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化理論中的“共治”（或者“社會(huì)共治”）理念包括以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：其一，在總體格局上，共治要架構(gòu)的目標(biāo)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”的新型國(guó)家治理體系。其二，在主觀意愿上，共治強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體參與國(guó)家治理的自覺、自愿而非行政強(qiáng)制和政治動(dòng)員。其三，在實(shí)現(xiàn)路徑上，共治主張向社會(huì)購買服務(wù)，通過部分公共服務(wù)外包發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用。其四，在實(shí)現(xiàn)動(dòng)力上，共治培育“參與型公民”，重視培育行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)工會(huì)和民間慈善組織，建立多元化的公眾參與機(jī)制和渠道，將國(guó)家職能部分“對(duì)接”到社會(huì)自治組織，把社會(huì)能辦好的事盡量交給社會(huì)承擔(dān)，形成社會(huì)治理的合力。當(dāng)務(wù)之要是健全法制、創(chuàng)新治理觀念、轉(zhuǎn)變治理理念、健全共治機(jī)制，以政府引導(dǎo)之力，形成社會(huì)共識(shí)，構(gòu)建各方互動(dòng)、共同參與、責(zé)任共擔(dān)、成果共享的共治格局。

　�。ㄗ髡叻謩e系武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，博士研究生）