葉景文/圖

　　習(xí)近平總書記在河北調(diào)研指導(dǎo)群眾路線教育實踐活動時指出：“沒有健全的制度，權(quán)力沒有關(guān)進制度的籠子，腐敗現(xiàn)象就控制不住。在這次教育實踐活動中，建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來去自由。”這為我們抓好整改落實、建章立制明確了重要標(biāo)準(zhǔn)。切實加強制度建設(shè)，必須警惕和防范“牛欄關(guān)貓”式的制度失效問題。

　　“牛欄關(guān)貓”起不到應(yīng)有作用

　　鄧小平同志曾指出，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。黨的制度建設(shè)，深刻影響著黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)，是黨的先進性和純潔性得以充分體現(xiàn)的重要保證。如果我們制度的“籠子”扎不緊，“牛欄關(guān)貓”，就會造成制度失靈失效，就會危害黨和人民群眾的利益，動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　從當(dāng)前來看，大多數(shù)地方和部門都非常重視制度建設(shè)，并逐步形成了較為完善的制度體系，確立了“用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人”的工作理念。但在一些單位或一些領(lǐng)導(dǎo)干部中還存在制定制度疏漏籠統(tǒng)、落實制度不夠嚴格等問題。表現(xiàn)在：對黨員干部的約束往往原則性要求多，操作性措施少；實體性內(nèi)容多，程序性規(guī)定少；事前安排布置多，事后檢查追究少。有的制度自身存在缺陷，缺乏科學(xué)性、合理性，從而造成有空子可鉆。

　　“牛欄關(guān)貓”給制度建設(shè)帶來嚴重危害，它導(dǎo)致不少規(guī)章制度成為擺設(shè)：不僅使制度措施執(zhí)行不嚴格，反而嚴重消解了人們對制度的敬畏和認同，刺激更多的人想辦法鉆制度的漏洞；不僅造成制度失效或失靈，還在客觀上對那些違反制度的行為提供某種“掩護”，使這些行為在所謂的制度框架下得以安然存在。在黨的群眾路線教育實踐活動中，我們一定要按照習(xí)近平總書記的要求，以這次活動為契機，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度，徹底解決制度建設(shè)中的“牛欄關(guān)貓”問題。

　　“牛欄關(guān)貓”是制度建設(shè)上的形式主義

　　制度建設(shè)是抓好工作的根本�，F(xiàn)在，一些地方或部門的規(guī)章制度寫得很全面，看似很有力度，但仔細研讀、觀其實際效果，卻可以發(fā)現(xiàn)其中的大而無當(dāng)、模棱兩可、華而不實。這其中一個很重要的原因就是在制度的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有真正走群眾路線，存在形式主義。

　　在制度設(shè)計之前，沒有深入群眾，充分了解各方面、各層次人群的情況和訴求，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上形成的制度缺乏對事物客觀、真實、全面的認識。一些地方或部門把制度建設(shè)作為面子工程，看起來制度很完善，實際上只是寫在文件上、貼在墻上、掛在嘴上，卻因“牛欄關(guān)貓”、漏洞百出，而從未真正進入貫徹實施階段。

　　在制度形成之后，沒有把制度的貫徹落實交給群眾，讓群眾關(guān)注制度、監(jiān)督制度的運行狀況。一些地方或部門出臺了一大堆規(guī)章、制度，但相應(yīng)的監(jiān)督機制卻存在諸多漏洞，既沒有“監(jiān)督崗”，也沒有“高壓線”，更沒有劃定幾片“觸雷區(qū)”。有的地方雖然聘請了監(jiān)督員，但實際上并沒有賦予其實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)力。

　　在制度執(zhí)行階段，一些人千方百計利用制度漏洞，搞“上有政策、下有對策”，在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。制度的“牛欄”一次次地跑出個人和部門利益的“貓”，以致監(jiān)督就像“牛欄”的柵欄，雖然有，卻細致精密不起來，自然關(guān)不住“貓”。

　　此外，一些制度過去管用，隨著形勢的發(fā)展變化，已經(jīng)不符合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，發(fā)文機關(guān)卻沒有及時廢除或修訂；一些部門之間未經(jīng)協(xié)調(diào)，分別制定出各自的規(guī)章制度，導(dǎo)致有些規(guī)定相互矛盾。因此，在制度建設(shè)中必須克服形式主義，加強各項制度之間的銜接和協(xié)調(diào)。

　　要扎緊“牛欄”關(guān)住“貓”

　　“牛欄”里既然關(guān)不住“貓”，就需要把柵欄補緊補密扎緊，以防后患。這就給我們整改落實、建章立制提出了新的要求：該修改的修改，該完善的完善，該廢止的廢止，使法律法規(guī)和規(guī)章制度趨于嚴密、具體和可操作，使黨員干部不能、不敢也不愿違法亂紀(jì)。

　　進一步優(yōu)化制度設(shè)計。要堅持把人民利益放在首位的原則，進一步提高制度設(shè)計的針對性和規(guī)范性，真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，解決好“牛欄關(guān)貓”問題。特別是針對容易出問題的“風(fēng)險點”，更要加密加固制度的籠子。要建立領(lǐng)導(dǎo)干部公開承諾制度，通過新聞媒體向人民群眾公開做出承諾；建立領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系群眾制度，建立保障黨員干部密切聯(lián)系群眾的長效機制；建立干部考核選拔任用制度，用科學(xué)的政績考核評價體系推動作風(fēng)轉(zhuǎn)變；建立領(lǐng)導(dǎo)干部生活待遇制度，制定明確具體的辦法，嚴格執(zhí)行中央有關(guān)規(guī)定。要按照為民務(wù)實清廉的要求，對已有的制度進行認真梳理，把活動中創(chuàng)造出的成功做法和經(jīng)驗以制度的形式固定下來、堅持下去，把經(jīng)過實踐檢驗行之有效、群眾認可的制度納入貫徹群眾路線的長效機制，不斷建立健全工作制度、管理制度、考核制度，為持之以恒地加強黨的作風(fēng)建設(shè)提供制度保障。做實做細各項制度建設(shè)，用剛性紀(jì)律和完備的制度約束權(quán)力，形成規(guī)范和制約。既要立足當(dāng)前，切實解決群眾反映強烈的突出問題；又要著眼長遠，建立健全促進黨員、干部堅持為民務(wù)實清廉的長效機制。

　　提高制度自身的可操作性。習(xí)近平同志指出，制度“既要有實體性制度又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦又要明確規(guī)定違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間”。在實際工作中，提高制度的可操作性就是要把制度自身與實施細則和監(jiān)督檢查結(jié)合起來，杜絕只有制度條文沒有實施細則和監(jiān)督檢查制度的狀況，堅持把制定實體性要求和程序性規(guī)范結(jié)合起來，尤其要加大制定違反規(guī)定的懲戒性制度，使各項制度彼此銜接、相互配套，杜絕一切制度漏洞，使制度能夠發(fā)揮出應(yīng)有的效應(yīng)。

　　嚴格制度執(zhí)行力的監(jiān)督檢查。制度的生命在于落實。鄧小平同志在改革開放之初告誡全黨：“世界上的事情都是干出來的，不干，半點馬克思主義也沒有。只有把嘴上說的、紙上寫的、會上定的，變?yōu)榫唧w的行動、實際的效果、人民的利益，我們的工作才算做到了位、做到了家�！绷�(xí)近平同志強調(diào)，“決不允許‘上有政策，下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通”。因此，防止“牛欄關(guān)貓”，一方面，要提高制度的執(zhí)行力，用制度的剛性約束干部；另一方面要切實加大對制度貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，把“牛欄”中跑出的“貓”抓回制度的籠子中，確保各項制度能夠做到令行禁止，在實際工作中執(zhí)行制度沒有例外，堅決整治違反作風(fēng)建設(shè)規(guī)定的各種行為，堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，增強黨員干部對制度的敬畏感。

　　走群眾路線。杜絕“牛欄關(guān)貓”，加強制度建設(shè)，還必須適應(yīng)群眾工作的新特點新要求，充分發(fā)揮人民群眾在制度建設(shè)和執(zhí)行中的重要作用。要將廣大人民群眾參與制度制定的環(huán)節(jié)向前延伸，使他們對于制度設(shè)計的各個環(huán)節(jié)，包括動議、起草、審議、修改直至廢止，都有充分的發(fā)言權(quán)。要結(jié)合群眾路線教育實踐活動，不斷創(chuàng)新群眾參與制度設(shè)計和執(zhí)行監(jiān)督的方式方法，確保群眾的意見和建議都能得到表達和反映。在實際工作中，政府各個職能部門對于擬確立的規(guī)章制度，必須要廣開門路，通過聽證會、論證會、座談會和征求意見會等形式，充分聽取人民群眾的意見和建議。還要建立群眾意見的反饋機制，防止聽取意見流于形式。

　　（執(zhí)筆人：周文夫、劉月、梁躍民）