方世榮

　　實(shí)現(xiàn)十八屆四中全會(huì)《決定》提出的依法治國重大任務(wù)，其中一個(gè)中心環(huán)節(jié)是政府要依法行政�！稕Q定》指出，各級(jí)政府必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公正公開、廉潔高效、守法誠信的法治政府。如何深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府？如何把行政權(quán)力有效地關(guān)進(jìn)制度的籠子？記者采訪了著名行政法學(xué)家、中國行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)方世榮教授。

　　《決定》摘要

　　行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推進(jìn)行政權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。

　　把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。

　　建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

　　加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

　　加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。

　　回望10年路，依法行政任重道遠(yuǎn)

　　記者：依法治國中的政府必須是法治政府。建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政在我國10年前就提出，國務(wù)院2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，就確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，規(guī)定了10年內(nèi)全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。到現(xiàn)在正好是10年，這次《決定》對(duì)此有哪些新的要求和發(fā)展？

　　方世榮：過去10年我國全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，應(yīng)當(dāng)說取得了許多重大成就，但10年建設(shè)尚未完全達(dá)成建設(shè)法治政府的目標(biāo)。這正如《決定》所指出的：有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重；執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在；執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出；一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在等。同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)育、民主與法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)政府依法行政也提出了新的要求和標(biāo)準(zhǔn)。這次《決定》提出要“深入推進(jìn)依法行政”，并強(qiáng)化了一系列制度、機(jī)制建設(shè)，主要是從完善行政組織法、完善行政程序法、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的制約、全面推進(jìn)政務(wù)公開、強(qiáng)化責(zé)任制度等多個(gè)方面展開的。

　　政府事權(quán)要更加規(guī)范化、法律化

　　記者：依法行政，首先要有完備的行政組織法，它涉及到如何確定行政主體、科學(xué)設(shè)定其職權(quán)職責(zé)、調(diào)整好組織機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系等。那么，完善行政組織法應(yīng)包括哪些主要內(nèi)容？

　　方世榮：完善行政組織法，首先要加強(qiáng)行政組織法的立法，健全行政組織的法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、職責(zé)的法治化。使行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。我國目前的行政組織法主要是較早制定的《國務(wù)院組織法》以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等，內(nèi)容都比較原則和簡(jiǎn)略，特別是還缺乏政府部門的組織法，這需要完善。其次是以法律制度科學(xué)規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。三是深化行政執(zhí)法體制改革�！稕Q定》提出，要根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。這些都涉及行政組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整、變化，需要通過相關(guān)法律制度作出具體規(guī)定。

　　依法行政重在依法行使行政權(quán)力

　　記者：《決定》指出，要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，那么，如何才能加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約，真正把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子里”？

　　方世榮：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，是一個(gè)系統(tǒng)工程。首先要牢固樹立公權(quán)力受法律約束的理念。有些行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)和公務(wù)人員是欠缺這種法治理念的，因而時(shí)有發(fā)生以言代法、以權(quán)壓法、超越權(quán)限、濫用職權(quán)、隨意決策等現(xiàn)象，這必須通過法治教育、工作制度、責(zé)任追究等來著力加以扭轉(zhuǎn)。

　　依法行政當(dāng)然要依法限權(quán)。這就必須做到：

　　其一，在權(quán)力來源上加以控制，行政權(quán)力的設(shè)定要貫徹法律保留和法律授權(quán)的原則。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，不能以紅頭文件或其他方式自創(chuàng)權(quán)力。

　　其二，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。這實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使要有法定依據(jù)，真正做到“法無授權(quán)不可為”。

　　其三，推行政府權(quán)力清單制度，進(jìn)一步科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)的邊界，明確政府該做什么、不該做什么，這有利于消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。

　　其四，把加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，作為強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的一個(gè)重點(diǎn)。政府內(nèi)部權(quán)力主要包括內(nèi)部人財(cái)物的管理等，有些領(lǐng)域極易發(fā)生腐敗。要對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，才能有效防止權(quán)力濫用。要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。

　　其五，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

　　記者：權(quán)力清單制度的實(shí)施有些什么工作要做？

　　方世榮：推行權(quán)力清單制度也是一項(xiàng)系統(tǒng)工作。權(quán)力清單制度當(dāng)然首先是以法律法規(guī)為權(quán)力依據(jù)進(jìn)行梳理、分類、編制，經(jīng)評(píng)估、審查通過后向社會(huì)公布。但它還涉及如何公布、定期更新、提高其執(zhí)行力、實(shí)施有效監(jiān)督等深層次問題。這也需要有相關(guān)配套的制度。如要隨之完善信息公開制度，這就要修改國務(wù)院《信息公開條例》，把權(quán)力清單納入政府必須公開的信息目錄范圍之內(nèi)；要建立定期更新的制度，因法律法規(guī)對(duì)權(quán)力作出了變化調(diào)整的要更新告之；要完善行政機(jī)關(guān)的法治指標(biāo)考核，把編制、公布和執(zhí)行權(quán)力清單情況納入法治建設(shè)工作實(shí)績(jī)的考核指標(biāo)；要完善《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，把權(quán)力清單納入人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督范疇，作為規(guī)范性文件的備案審查范圍；要完善行政復(fù)議和行政訴訟制度與權(quán)力清單制度的銜接，一方面作為行政復(fù)議和行政訴訟審查行政行為是否依法行使職權(quán)的根據(jù)，另一方面實(shí)施對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施權(quán)力清單制度的行政復(fù)議監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督等等。

　　有完備的法定程序才能保證決策民主、決策科學(xué)、決策合法

　　記者：依法行政要求行政活動(dòng)程序合法，《決定》對(duì)行政程序有什么新要求？

　　方世榮：《決定》在行政程序方面，采取的舉措有很多，主要有包括：（1）　提出要“完善行政程序法律制度”，目前有些地方制定了有關(guān)行政程序的規(guī)章，但我國還沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，這將推進(jìn)這部重要法律的加快制定。（2）健全依法決策程序機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。行政決策有完備的法定程序，才能保證決策民主、決策科學(xué)、決策合法、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。（3）建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。（4）積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。（5）完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為。

　　終身責(zé)任追究就是要終身負(fù)責(zé)

　　記者：以往我們也講領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)責(zé)任，既要對(duì)當(dāng)前負(fù)責(zé)，也要對(duì)以后負(fù)責(zé)，但效果似乎并不明顯。《決定》對(duì)強(qiáng)化行政責(zé)任機(jī)制有什么新的舉措？

　　方世榮：強(qiáng)化行政責(zé)任有新的機(jī)制，這是《決定》的一個(gè)新亮點(diǎn)，其中，“終身責(zé)任追究制度”還是首次提出。強(qiáng)化行政責(zé)任體現(xiàn)在：（1）建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。（2）全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。（3）完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。

　　重大決策的終身責(zé)任追究制度有著深遠(yuǎn)影響：不論職務(wù)大小、地位高低，不論在何時(shí)何地，都不能濫用權(quán)力，違法決策。以往那種只求面子好看，只求短期效應(yīng)，不管決策是否科學(xué)、民主，不管老百姓的合法權(quán)益，不管子孫后代的“決策拍胸脯干”、“決策拍腦袋定”、任期結(jié)束或退休后“拍屁股走”的時(shí)代將成為過去。實(shí)施這種嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，將能最大限度地減少?zèng)Q策失誤風(fēng)險(xiǎn)。