在高速發(fā)展三十余年后，像中國(guó)很多城市一樣，深圳也面臨著土地資源難以為繼的困境。近年來(lái)，深圳通過城中村改造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圖為位于深圳羅湖鬧市老街附近的湖貝村啟動(dòng)改造。CFP

　　安徽省天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)通過“退宅不退地”，探索出一條既降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)門檻，又實(shí)現(xiàn)了宅基地自愿、有償退出的新路子，盤活了集體建設(shè)用地。農(nóng)戶李池來(lái)在秦欄鎮(zhèn)的老房子拆除，宅基地復(fù)墾為2畝耕地后李池來(lái)將它租給了種田大戶。黃躍攝

圖為農(nóng)戶李池來(lái)在秦欄鎮(zhèn)的新房 黃躍攝

　　土地是城市發(fā)展基礎(chǔ)和命脈。我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，對(duì)土地產(chǎn)生了大量的需求，在十八億畝耕地紅線的硬性約束下，原來(lái)單純依賴土地增量進(jìn)行城市發(fā)展擴(kuò)張的模式已經(jīng)難以為繼。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要提高土地利用效率，“嚴(yán)控增量，盤活存量”。調(diào)查表明，新形勢(shì)下解決城鎮(zhèn)化過程中的土地供需矛盾，應(yīng)特別重視“盤活”存量，向“土地存量”要“發(fā)展增量”。

　　中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，要大力提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率�！秶�(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》指出，要“建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。建立存量建設(shè)用地退出激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護(hù)性開發(fā)，發(fā)揮政府土地儲(chǔ)備對(duì)盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用。”我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐表明，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，釋放閑置、低效用地的潛力，已成為破解當(dāng)前土地資源利用管理困局的不二選擇。

　　為總結(jié)全國(guó)各地城鎮(zhèn)存量用地再開發(fā)利用的有益經(jīng)驗(yàn)，形成全國(guó)性政策建議，2013年12月至2014年2月，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組先后赴浙江省溫嶺市大溪鎮(zhèn)、河南省輝縣市、安徽省天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)進(jìn)行專題調(diào)研。本報(bào)告旨在總結(jié)這些地方在提高工業(yè)用地使用效率、促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、集體建設(shè)用地盤活置換等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析其在全國(guó)的示范價(jià)值，并對(duì)如何在全國(guó)盤活利用存量建設(shè)用地提出政策建議。

　　存量建設(shè)用地的幾大特征

　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院指出，存量建設(shè)用地在土地占用、開發(fā)、處置、收益等多個(gè)方面，與新增建設(shè)用地存在較大差異：

　�。ㄒ唬┰谕恋卣加蒙�，新增建設(shè)用地由政府壟斷，而存量建設(shè)用地則分散在各土地使用權(quán)人手中

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制制度和征用制度，政府壟斷了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的通道，而新增建設(shè)用地的主要來(lái)源正是農(nóng)用土地。所以新增建設(shè)用地從一開始產(chǎn)生就被政府壟斷，且絕大多數(shù)是國(guó)有建設(shè)用地。而存量建設(shè)用地不同，它包括國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，這些建設(shè)用地是居民、村民或集體以有償?shù)姆绞綇恼种泻戏ㄈ〉玫�，已使用了很長(zhǎng)時(shí)期。

　�。ǘ┰谕恋亻_發(fā)上，新增建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)的權(quán)利關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，而存量建設(shè)用地再開發(fā)面對(duì)的權(quán)利關(guān)系較為復(fù)雜

　　新增建設(shè)用地在開發(fā)建設(shè)前，首先已經(jīng)劃清了政府國(guó)有和農(nóng)村集體所有等關(guān)系，產(chǎn)權(quán)單一且清晰。而存量建設(shè)用地在事實(shí)上經(jīng)過原使用權(quán)人的多次轉(zhuǎn)讓，再加上國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)、文物保護(hù)、產(chǎn)權(quán)糾紛等多種遺留問題，權(quán)利關(guān)系非常復(fù)雜。河南開封的一個(gè)城中村除了大量當(dāng)?shù)卮迕癯钟屑w建設(shè)用地外，還有約15%的城鎮(zhèn)居民持有建設(shè)用地，這些城里人有的沒有拿到產(chǎn)權(quán)證，但事實(shí)上長(zhǎng)期居住于此。有的拿到了集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證，甚至還有的通過各種關(guān)系拿到了國(guó)有大產(chǎn)權(quán)證。

　　（三）在土地處置上，新增建設(shè)用地處置權(quán)被政府掌握，而存量建設(shè)用地使用權(quán)掌握在土地使用者手上，政府不能隨意處置

　　存量建設(shè)用地使用權(quán)人從政府手中有償獲得使用權(quán)后，擁有二次轉(zhuǎn)讓和處置的權(quán)利。在處置形式上，存量建設(shè)用地使用權(quán)人可以在合法的范圍內(nèi)贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓、置換、出租、抵押。除非明顯危及公共利益，政府不僅無(wú)權(quán)干涉，還有義務(wù)積極保護(hù)土地使用權(quán)人的各項(xiàng)權(quán)益。

　�。ㄋ模┰谕恋厥找嫔�，新增建設(shè)用地出讓收益由政府支配，而存量建設(shè)用地土地收益則必須兼顧各方

　　因?yàn)檎畵碛袑?duì)新增建設(shè)用地的處置權(quán)和產(chǎn)權(quán)，所以收益權(quán)自然由政府支配為主。存量建設(shè)用地的收益，原則上大部分也應(yīng)由原土地使用權(quán)人擁有，如果政府想要從土地使用權(quán)人手中獲取收益，必須以一種合作共贏的方式介入，優(yōu)先考慮原使用權(quán)人、原所有權(quán)人（比如集體所有權(quán)人）、社會(huì)資本的相關(guān)利益，同時(shí)還要考慮社會(huì)整體利益，此過程中政府不宜分享過多權(quán)益。