盤活存量建設(shè)用地的地方經(jīng)驗(yàn)

　�。ㄒ唬┱憬〈笙�(zhèn)“零地技改”

　　2010年我國(guó)工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的26%，在一些制造業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市，這一比例超過了40%。長(zhǎng)期以來(lái)，工業(yè)用地利用效率低，用地粗放現(xiàn)象相當(dāng)普遍，平均容積率僅0.3-0.6，單位面積產(chǎn)出偏低。近年來(lái)浙江省下轄的一些工業(yè)大鎮(zhèn)，逐步探索出了一條兼顧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地集約高效利用的新路子：依托多年來(lái)形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在土地零擴(kuò)張的前提下向空間要地，為傳統(tǒng)技術(shù)的升級(jí)改造提供空間，大幅提高了工業(yè)用地的利用效率。浙江省溫嶺市大溪鎮(zhèn)自2008年以來(lái)推行的“零地技改”就是其中的典型。

　　大溪鎮(zhèn)的主要做法，一是適當(dāng)放寬容積率和有條件調(diào)低工業(yè)綠地配套比例。在符合城市建設(shè)、采光、消防、環(huán)保等要求的前提下，突破此前規(guī)定的容積率上限2.5，并允許企業(yè)在補(bǔ)交相應(yīng)的綠地配套費(fèi)后，適當(dāng)降低配套綠地比例；二是大幅減輕企業(yè)空間擴(kuò)容的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。對(duì)于拆除重建、加高廠房的企業(yè)，政府免收兩層以上的廠房配套費(fèi)，每平方米為60元~80元，并一次性免除氣象費(fèi)等其他收費(fèi)；三是通過財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)企業(yè)更新高質(zhì)量生產(chǎn)設(shè)備。企業(yè)購(gòu)買國(guó)內(nèi)指定的合格品牌設(shè)備的，按照總價(jià)款的6%予以補(bǔ)貼；購(gòu)買外國(guó)先進(jìn)設(shè)備的，按照總價(jià)款的8%予以補(bǔ)貼；四是提供審批和確權(quán)頒證服務(wù)，盡可能簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)。只要用地來(lái)源合法，符合消防安全、建筑結(jié)構(gòu)安全、環(huán)境安全，企業(yè)就可以獲得土地和新增廠房的產(chǎn)權(quán)證；五是促進(jìn)高污染但重要的生產(chǎn)環(huán)節(jié)向標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)園區(qū)集聚，通過規(guī)�；瘉�(lái)降低控污成本。

　　這些措施取得了多方面成效：首先，大幅增加了產(chǎn)業(yè)空間，為企業(yè)更換生產(chǎn)設(shè)備、提高生產(chǎn)效率創(chuàng)造了條件；大批企業(yè)不僅擴(kuò)展了自己的生產(chǎn)部門、更換了先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，也極大地改善了企業(yè)的辦公硬件和形象，為企業(yè)整合上下游提供了有利的條件；其次，“零地技改”企業(yè)增加了固定資產(chǎn)，增強(qiáng)了抵押融資能力。再次，在維持耕地資源總量不減少的前提下，以更集約的方式促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2008年-2012年，大溪鎮(zhèn)的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)畝均產(chǎn)值和畝均稅收分別增長(zhǎng)了25.8%與51.5%。

　�。ǘ┖幽鲜≥x縣市“以毛地置換促舊城改造”

　　多年來(lái)，由于老城相對(duì)于郊區(qū)往往拿地慢、拿地成本高，地方政府不愿啃舊城改造這塊“硬骨頭”，而是不斷擴(kuò)大城市邊界，通過低價(jià)征收、高價(jià)出讓的方式大搞新城新區(qū)建設(shè)。這種做法不僅導(dǎo)致用地粗放，造成了大量“空城”“鬼城”，還抬高了農(nóng)民的進(jìn)城門檻。有鑒于此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，未來(lái)要控制城市發(fā)展邊界，大幅提高城鎮(zhèn)人口密度和土地利用效率。

　　輝縣市位于河南省西北部，是新鄉(xiāng)市下轄的縣級(jí)市，2012年末戶籍總?cè)丝?4萬(wàn)人，常住人口74萬(wàn)人。2008年以來(lái)，輝縣市為改善老城區(qū)面貌，探索毛地置換，采取由政府讓利給原住民和企業(yè)的方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與舊城改造，極大地降低了老城區(qū)的土地開發(fā)成本，促進(jìn)了土地的集約節(jié)約利用。

　　輝縣市的基本做法，一是限定城市邊界，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。2008年該市重新修訂了城市總體規(guī)劃，明確市區(qū)城市建設(shè)用地總量由當(dāng)年的19.6平方公里增長(zhǎng)為2015年的25.5平方公里，7年時(shí)間內(nèi)新增總量不得超過6平方公里。在25.5平方公里內(nèi)，將工業(yè)用地比例由22%削減為8%，居住用地比例由46%調(diào)低至38%，而將城市公共設(shè)施用地比例由29%大幅增加至50%；二是允許毛地置換，降低舊城改造開發(fā)成本。輝縣按照1畝地500元的標(biāo)準(zhǔn)將土地公開出讓給開發(fā)商；然后由開發(fā)商支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，并提供安置住房；開發(fā)商按市價(jià)出售多余的新增房產(chǎn)獲取利潤(rùn)；三是創(chuàng)新拆遷補(bǔ)償方案，有效遏制違建。輝縣市提出“房地都補(bǔ)償，房屋補(bǔ)償價(jià)隨樓層遞減”的拆遷安置補(bǔ)償方案。以城關(guān)鎮(zhèn)為例，無(wú)上蓋建筑物的宅基地按1∶0.5置換、一層建筑物按1∶1置換、二層建筑物按1∶0.5置換、三層及以上僅按成本價(jià)支付貨幣補(bǔ)償；四是原地安置，保障原住民分享土地增值收益。允許調(diào)高整個(gè)項(xiàng)目片區(qū)的容積率，并將所有集體建設(shè)用地征轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

　　輝縣市的探索取得了以下成效：首先，守住了城市邊界，提高了城鎮(zhèn)人口密度。輝縣市主城區(qū)人口密度由2008年的每平方公里8673人增加到2013年的1.17萬(wàn)人；其次，提高了城市土地利用效率。同樣的土地面積可以容納更多人，城市功能明顯更加完善；再次，極大地促進(jìn)了民間資本參與城市建設(shè)。2008年輝縣市的城市建設(shè)投資14.8億元，2009年為20億元，2010年以來(lái)連續(xù)三年投資都在30億元左右，絕大部分是來(lái)自鄭州、江西、山西、河北等地的小地產(chǎn)商通過參與舊城改造完成的；第四，遏制了房?jī)r(jià)過快上漲，降低了農(nóng)民進(jìn)城門檻。2008年，輝縣的商品房均價(jià)為每平方米1800元，2013年為每平方米2500元。2008年-2013年間，輝縣市城區(qū)近13萬(wàn)新增人口中，有三分之二是來(lái)自下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村居民。

　�。ㄈ┌不仗扉L(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)農(nóng)民“退宅不退地”與政府“批地不賣地”

　　我國(guó)現(xiàn)行宅基地所實(shí)行的福利分配方式雖然有助于保障農(nóng)民的居住權(quán)利，但也產(chǎn)生了很多問題。比如，由于宅基地屬于福利分配，村民不占白不占，占了也不愿無(wú)償退出，這導(dǎo)致農(nóng)村耕地不斷被占用。另外，因?yàn)檎呱喜辉试S宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地這項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)不能變現(xiàn)，農(nóng)民無(wú)法利用宅基地獲取進(jìn)城的資本，這直接影響了農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性。

　　秦欄鎮(zhèn)位于安徽省天長(zhǎng)市最東部，地處蘇皖兩省、三市（天長(zhǎng)、儀征、高郵）交界處，西距天長(zhǎng)市區(qū)20公里，東距揚(yáng)州市區(qū)36公里。2013年常住人口5.4萬(wàn)人，其中外來(lái)人口1.2萬(wàn)人，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值135億元，財(cái)政收入1.07億元。2003年以來(lái)，秦欄鎮(zhèn)探索宅基地分配方式改革，在鎮(zhèn)區(qū)按成本價(jià)劃撥宅基地，吸引了1.2萬(wàn)個(gè)農(nóng)民跨村進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)，同時(shí)順利地實(shí)現(xiàn)了4000畝宅基地復(fù)耕還田，探索出一條既降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)門檻，又實(shí)現(xiàn)了宅基地自愿、有償退出的新路子。

　　秦欄鎮(zhèn)的基本做法，一是允許農(nóng)民跨村進(jìn)入鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)建設(shè)住房，將宅基地分配與人口進(jìn)鎮(zhèn)需求結(jié)合起來(lái)。秦欄鎮(zhèn)改革了以前只能按組零散批準(zhǔn)宅基地的方式，不再把宅基地指標(biāo)分配到各個(gè)村里，而是在鎮(zhèn)區(qū)集中規(guī)劃了近1500畝地專用于農(nóng)民跨村進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)建房，用于吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居；二是按成本價(jià)劃撥建房用地，吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居。政府以征地成本價(jià)劃撥宅基地，每戶占地128平方米（8×16米），水、電、路、燈、電信、綠化一次配套到位；三是政府在農(nóng)民自建住房的方式外提供統(tǒng)建住房服務(wù)。秦欄鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)另劃了600畝地試行政府統(tǒng)建的方式，在辦理土地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批后，由政府受農(nóng)民委托統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民住房，政府只服務(wù)不拿收益。與農(nóng)民自建相比，這樣的房屋檔次和品位好很多，房產(chǎn)的升值空間更大，而且規(guī)劃得到了很好的落實(shí)；四是利用市場(chǎng)化辦法籌集小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套資金。對(duì)小區(qū)周邊的商住用地采取招、拍、掛方式公開出讓，所得收益補(bǔ)貼農(nóng)民居住小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套。秦欄鎮(zhèn)規(guī)劃在鎮(zhèn)區(qū)的2100畝地中專門拿出300畝地用于修建商住兩用房讓富人購(gòu)買或投資，鎮(zhèn)政府累計(jì)獲得1.8億多元的收入，這些收入主要用于完善農(nóng)民居住小區(qū)的公共配套和鎮(zhèn)區(qū)整體環(huán)境和發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)；五是農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)必須拆除舊宅并復(fù)耕，但退宅不退地。

　　秦欄鎮(zhèn)的探索取得較好的效果：首先，降低了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)居住的成本，促進(jìn)了人口集聚。農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的門檻始終控制在中等收入農(nóng)民能承受的水平，自2003年以來(lái)，吸引了1.2萬(wàn)個(gè)本鎮(zhèn)農(nóng)民進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)。鎮(zhèn)區(qū)常住人口也隨著整體環(huán)境的改善不斷上升，由2003年的1.5萬(wàn)人增加為2013年的3.5萬(wàn)人，目前鎮(zhèn)區(qū)以占全鎮(zhèn)5%的面積，集中了全鎮(zhèn)64%的常住人口、80%的工業(yè)、90%的商業(yè)；其次，實(shí)現(xiàn)了宅基地的自愿有償退出，破解了城鄉(xiāng)兩頭占地難題。所有進(jìn)鎮(zhèn)定居的農(nóng)民共復(fù)耕了4000多畝宅基地，扣除在鎮(zhèn)區(qū)使用的2100畝，凈增了近2000畝耕地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的有償退出，農(nóng)民不再城鄉(xiāng)兩頭占地了；再次，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。以農(nóng)戶李池來(lái)為例，他家原來(lái)的宅基地近2畝，當(dāng)年連房帶地1萬(wàn)元也沒人要，現(xiàn)在鎮(zhèn)里的房子僅占地128平方米，但由于整體環(huán)境和配套好很多，現(xiàn)在連房帶地至少能賣40萬(wàn)元。此外，李池來(lái)還將宅基地復(fù)墾后的2畝地，連同原有的10畝承包地流轉(zhuǎn)給種田大戶，按照年租金每畝550斤稻米的市價(jià)，加上“糧食直補(bǔ)”等國(guó)家補(bǔ)貼，每年可獲得9000元土地相關(guān)收入。

　　大溪鎮(zhèn)、輝縣市、秦欄鎮(zhèn)在提高工業(yè)用地使用效率、促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、集體建設(shè)用地盤活置換等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)盤活存量建設(shè)用地提供了非常有益的啟示，比如：土地增值收益要分成，而不是土地增值都?xì)w公。存量用地改造要和促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，和促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)結(jié)合起來(lái)。

　　同時(shí)，也要看到，以上三地的探索還有很多有待進(jìn)一步改進(jìn)的地方：

　　1.現(xiàn)有探索缺乏對(duì)歷史文化傳承、完善交通等城市公共服務(wù)設(shè)施的考慮。從調(diào)查的幾個(gè)地區(qū)看，不論是對(duì)存量工業(yè)用地，還是對(duì)城鄉(xiāng)存量用地，它們更多偏向于局部的經(jīng)濟(jì)利益平衡，在再開發(fā)過程中，對(duì)歷史文化因素的傳承和保留不夠重視，仍停留在一拆了之或純投入式的保護(hù)的狀態(tài)；缺乏對(duì)城市微觀運(yùn)行比如交通和服務(wù)業(yè)發(fā)展的重視，仍停留在寬廣場(chǎng)、大馬路的城市建設(shè)層次上。甚至有些地方完全以賣地為終極目標(biāo)，不斷壓縮教育、治安消防、群眾公共文化活動(dòng)空間。

　　2.受城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)限制，集體土地很難納入合法改造。比如，目前浙江試行的“零地技改”政策，要求土地必須是國(guó)有且各類手續(xù)要齊全，但包括大溪鎮(zhèn)在內(nèi)的沿海大部分地區(qū)有相當(dāng)部分集體建設(shè)用地，在事實(shí)上已經(jīng)長(zhǎng)期作為工業(yè)用地使用，也創(chuàng)造了產(chǎn)值、稅收，帶動(dòng)了非農(nóng)就業(yè)。這些廠房有不少存在安全隱患，亟須更新改造，但卻無(wú)法進(jìn)入合法的“零地技改”。

　　3.未建立起一套新的財(cái)稅機(jī)制，替代城市發(fā)展過程中的資金籌集及債務(wù)償還問題。過去幾十年，中國(guó)的城市建設(shè)大量依靠政府的賣地收入，而在上述多地存量建設(shè)用地改造經(jīng)驗(yàn)中，政府必須從土地增值收益中減少分享比例，壓縮這方面的收入，城市公共服務(wù)設(shè)施的配套資金怎么來(lái)？比如，輝縣市政府每年在保持基本的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)、公共服務(wù)支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工業(yè)園區(qū)投入方面的開支不小，2012年約為35億元，但因?yàn)闆]有搞土地財(cái)政，所以在舊城改造過程中的公共基礎(chǔ)設(shè)施部分的投入只能依靠財(cái)稅收入和債務(wù)融資，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的城市來(lái)說(shuō)并不適用。天長(zhǎng)市的秦欄鎮(zhèn)在后面的改革中也面臨著這樣的難題，以至于給農(nóng)民確權(quán)頒證的費(fèi)用都拿不出來(lái)。

　　盤活存量建設(shè)用地的幾點(diǎn)建議

　　傳統(tǒng)的招拍掛賣地、征收土地出讓金的城市發(fā)展模式，很容易抬高城市發(fā)展門檻、抬高城市房?jī)r(jià)、提高農(nóng)民通過購(gòu)房進(jìn)入城鎮(zhèn)的成本。投資門檻和房?jī)r(jià)過高，人口就聚不起來(lái)，服務(wù)業(yè)發(fā)展的消費(fèi)基礎(chǔ)就無(wú)法形成。高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次的城市建設(shè)，也使得中低端服務(wù)業(yè)發(fā)展成本過高，無(wú)法形成多層次的服務(wù)業(yè)體系吸納就業(yè)。因此，存量用地的再開發(fā)利用，必須避免傳統(tǒng)土地出讓模式下的種種弊端，按照中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神中關(guān)于大力提高城鎮(zhèn)土地利用效率和城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度的要求，進(jìn)一步創(chuàng)新：

　�。ㄒ唬┐媪拷ㄔO(shè)用地再開發(fā)必須要有新思路，應(yīng)堅(jiān)持合作共贏的原則，以構(gòu)建原住民、社會(huì)資本、集體組織、公共利益等多方利益分配機(jī)制為核心

　　存量與增量建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀差異決定了，仍用強(qiáng)制低價(jià)征用那套辦法，不僅行不通，反而會(huì)激發(fā)更大量的社會(huì)矛盾。輝縣提出來(lái)的思路具有非常重要的價(jià)值，政府的利益是個(gè)變量、開發(fā)商的利益是個(gè)常量，在多拿甚至獨(dú)占存量用地增值收益已明顯不現(xiàn)實(shí)的情況下，政府必須主動(dòng)讓利才能推進(jìn)相關(guān)工作。做到這一點(diǎn)，習(xí)慣了賣地財(cái)政的地方政府，必須形成新的角色定位和利益分享意識(shí)。

　�。ǘ┐媪拷ㄔO(shè)用地再開發(fā)，需要政府提供相應(yīng)的契約監(jiān)管、糾紛協(xié)調(diào)、確權(quán)頒證、公共服務(wù)設(shè)施配套等服務(wù)

　　政府不能獨(dú)自分享類似新增建設(shè)用地的利益，不代表政府可以完全退出，不管不顧甚至放任自流。事實(shí)上，政府在這方面還有大量不可替代的責(zé)任：一是對(duì)歷史遺留問題復(fù)雜、資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系界定不清的區(qū)域，首先由原住民自行劃清不同產(chǎn)權(quán)主體間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，共同協(xié)商化解產(chǎn)權(quán)糾紛的解決方案；二是鼓勵(lì)社會(huì)資本注入，自行與原住民協(xié)商拆遷事宜，達(dá)成雙方認(rèn)可的安置補(bǔ)償方案；三是監(jiān)督社會(huì)資本與原住民雙方契約履行情況、協(xié)助處理拆遷補(bǔ)償糾紛、提供確權(quán)頒證等服務(wù)；四是著力完善教育、醫(yī)療、商業(yè)配套、開放空間等公共服務(wù)設(shè)施，妥善解決因舊城改造而失業(yè)的人員的再就業(yè)問題。

　�。ㄈ┐媪拷ㄔO(shè)用地再開發(fā)，必須以改善原使用權(quán)人的生產(chǎn)生活質(zhì)量為核心，絕不能演變成新一輪房地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)動(dòng)

　　我們?cè)谡{(diào)研過程中也了解到，一些地方仍按照征地拿地的強(qiáng)硬邏輯來(lái)推行包括棚戶區(qū)、城中村之類的舊城改造，本質(zhì)上是為了趕走原住居民、實(shí)現(xiàn)所謂的城市形象改善，然后將地賣給房地產(chǎn)開發(fā)商以獲取高額土地收益，一些地方對(duì)原住民的就業(yè)、公共服務(wù)、住房過渡等方面考慮太少，甚至大面積壓縮老城區(qū)學(xué)校、治安以及公共活動(dòng)空間，為的是多騰出些可供政府賣的地，由此造成大量社會(huì)矛盾，必須引起足夠重視。

　�。ㄋ模┨剿鞴I(yè)用地上的產(chǎn)業(yè)用房可分割轉(zhuǎn)讓

　　目前的工業(yè)用地出讓、使用政策規(guī)定，工業(yè)用地上的產(chǎn)業(yè)用房只能按整棟的方式辦理一個(gè)房產(chǎn)證，使用者不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割，無(wú)法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和再開發(fā)。建議允許工業(yè)用地廠房可分割轉(zhuǎn)讓：一是產(chǎn)權(quán)可分割有助于降低改造成本，促進(jìn)合作開發(fā)，大多數(shù)工業(yè)用地占地較大，一家企業(yè)自行改造成本過高，若是能夠?qū)ふ液献骰锇楣餐赂脑�，利用效率�?huì)大大提高；二是產(chǎn)權(quán)可分割符合家族式企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的需要，有不少工業(yè)用地是一個(gè)家庭的幾個(gè)兄弟合伙買下的，但經(jīng)營(yíng)多年之后，有分開經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需求，不可分割的規(guī)定限制了他們各自的發(fā)展；三是產(chǎn)權(quán)可分割符合新興業(yè)態(tài)的空間需求，土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)存在緊密關(guān)聯(lián)，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)常常伴隨著新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，這些業(yè)態(tài)有不少介于傳統(tǒng)工業(yè)制造和商業(yè)之間，需要更加靈活的產(chǎn)業(yè)空間。

　�。ㄎ澹┵x予集體建設(shè)用地更多權(quán)能，允許使用權(quán)人自行參與改造，與國(guó)有建設(shè)用地享受同等政策

　　建議允許集體工業(yè)廠房也能實(shí)施“零地技改”。在符合規(guī)劃的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人在補(bǔ)繳相應(yīng)稅費(fèi)后自行改造舊村莊、舊廠礦用地。允許通過協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓存量建設(shè)用地使用權(quán)。支持利用舊廠房、閑置倉(cāng)庫(kù)等用地興辦符合規(guī)劃的服務(wù)業(yè)，工業(yè)用地按商業(yè)用地價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓價(jià)差后，可直接轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地。

　�。▏�(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組 執(zhí)筆人：黃躍）