近年來，我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入力度不斷加大，貧困鄉(xiāng)村人均收入有了不同程度的提高。但與此同時(shí)，據(jù)世界銀行估計(jì)，我國(guó)仍有大量農(nóng)民生活在貧困線以下，城鄉(xiāng)收入差距仍然較大，這在一定程度上削減了財(cái)政扶貧的社會(huì)績(jī)效，導(dǎo)致脫貧后又返貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。財(cái)政扶貧資金的投向沒有堅(jiān)持以提高反貧能力為導(dǎo)向，是出現(xiàn)這種狀況的重要原因之一。

　　傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論用收入或資源占有量來衡量個(gè)人福利和貧困狀況，把貧困看作低收入的結(jié)果，未重視致貧的非收入因素與擺脫貧困的動(dòng)態(tài)性。現(xiàn)階段，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貧困主要來源于能力不足而不是收入低下，反貧的重點(diǎn)應(yīng)在于重建個(gè)人持續(xù)獲取較高收入的能力，包括自我發(fā)展能力和可持續(xù)增加經(jīng)濟(jì)收入的能力。其中，自我發(fā)展能力是貧困人口運(yùn)用所學(xué)知識(shí)、技能，獲取和利用社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的能力；可持續(xù)增加經(jīng)濟(jì)收入的能力不僅限于貧困人口短期收入的增加，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)貧困人口獲取經(jīng)濟(jì)收入的持續(xù)性和年度間的相對(duì)穩(wěn)定性、增長(zhǎng)性，以及抗擊來自自然災(zāi)害和身體病變等風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)、素質(zhì)和能力的增強(qiáng)。只要始終堅(jiān)持能力扶貧導(dǎo)向，財(cái)政扶貧就將取得比較明顯的扶貧績(jī)效。

　　相對(duì)當(dāng)前財(cái)政扶貧資金投向，反貧能力導(dǎo)向的財(cái)政扶貧資金新投向應(yīng)聚焦于貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力。具體而言，應(yīng)重點(diǎn)解決以下四個(gè)方面的問題：

　　增強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的公共服務(wù)和公共設(shè)施的投資力度。在公共設(shè)施基本完成、貧困地區(qū)的溫飽問題得到較大改善、國(guó)家財(cái)力日益增強(qiáng)的情況下，財(cái)政扶貧的重點(diǎn)完全應(yīng)當(dāng)投向包括教育、醫(yī)療健康在內(nèi)的公共服務(wù)的建設(shè)上，以增強(qiáng)貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力。因?yàn)檫@類能力本質(zhì)上是“造血機(jī)制”而非“輸血機(jī)制”，能自發(fā)地、持續(xù)地促進(jìn)貧困人口獲取更高收入能力的提高，從而使財(cái)政扶貧取得更大、更長(zhǎng)久的績(jī)效。因此，財(cái)政扶貧資金在投向上要關(guān)注如下方面：不僅要普及和鞏固義務(wù)教育，更要逐步普及義務(wù)高中教育，尤其是義務(wù)職業(yè)高中教育；職業(yè)培訓(xùn)更加針對(duì)貧困人口的自身特點(diǎn)、興趣和潛力，在培訓(xùn)其創(chuàng)收能力、將自然資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)收入的技能上下功夫；不僅要實(shí)施全民醫(yī)保，降低因病致貧的發(fā)生率，還應(yīng)在提高貧困人口中的青少年的營(yíng)養(yǎng)水平、身體素質(zhì)、疾病預(yù)防等方面下功夫；不僅要建設(shè)廣播、電視和通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，還應(yīng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)將貧困地區(qū)的旅游資源、農(nóng)產(chǎn)品等與采購(gòu)商對(duì)接的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，以便利貧困人群的生產(chǎn)和銷售。

　　擴(kuò)大財(cái)政扶貧資金的運(yùn)作范圍�，F(xiàn)有理論關(guān)于財(cái)政扶貧資金無償性的界定在一定程度上限制了現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中財(cái)政資金對(duì)保值增值的追求。實(shí)際上，財(cái)政扶貧的作用就是利用有限的財(cái)政資金“撬動(dòng)”巨大的脫貧致富工程，也就是說，財(cái)政資金也是追求保值增值的，只是此時(shí)的保值增值沒有被財(cái)政資金的管理者回收，而是留在扶貧對(duì)象那里。我們所說的“擴(kuò)大財(cái)政扶貧資金的運(yùn)作范圍”，就是要跳出財(cái)政資金只在政府與具體扶貧對(duì)象間的“立項(xiàng)——撥付——使用——項(xiàng)目驗(yàn)收”的單一運(yùn)行路線，而轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀指喾鲐殞?duì)象的運(yùn)作模式�？偠灾�，擴(kuò)大財(cái)政扶貧資金運(yùn)作范圍的思路包括：財(cái)政扶貧資金要追求保值增值，其增值連同本金應(yīng)該始終掌握在財(cái)政扶貧資金管理者手中；特定的財(cái)政扶貧資金在特定的扶貧對(duì)象脫貧后，應(yīng)該及時(shí)退出，而成為另一扶貧對(duì)象的專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金；財(cái)政扶貧資金可以用于參股扶貧的龍頭企業(yè)，也可以運(yùn)用于扶貧的“公司+基地+農(nóng)戶”經(jīng)營(yíng)模式中，還可以作為低息貸款的本金或作為扶貧開發(fā)貸款的擔(dān)保金等。必須指出，實(shí)施上述運(yùn)作的財(cái)政扶貧資金僅限于扶貧開發(fā)資金，不包括扶貧救濟(jì)金。顯然，擴(kuò)大財(cái)政扶貧資金運(yùn)作范圍還可以引導(dǎo)其他非財(cái)政性資金一起投入扶貧開發(fā)。

　　加大和創(chuàng)新對(duì)貧困農(nóng)戶的金融支持力度。當(dāng)前，貧困農(nóng)村的貧困農(nóng)戶為發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)而貸款的難度很大，為了使財(cái)政扶貧取得更大成效，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮金融的支持力度。一方面，要繼續(xù)保持財(cái)政對(duì)扶貧開發(fā)的低息、貼息和無息貸款的金融支持；另一方面，要在金融創(chuàng)新上做文章，比如，放松在貧困地區(qū)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立和經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村銀行牌照的限制，并給予稅收優(yōu)惠，但同時(shí)規(guī)定一些限制條件，如資金規(guī)模，在一定年限內(nèi)只能在貧困地區(qū)支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)和合法產(chǎn)業(yè)開發(fā)業(yè)務(wù)等。同時(shí)，為防范此類鄉(xiāng)村銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)對(duì)銀行所有者行為的約束，也可要求這類鄉(xiāng)村銀行必須實(shí)施普通合伙制而不是有限責(zé)任公司制，這樣既可以引來大量社會(huì)閑散資金支持扶貧開發(fā)，又可以把貧困地區(qū)自有的閑散資金集中起來，完成更大的扶貧開發(fā)項(xiàng)目，在實(shí)現(xiàn)增值的同時(shí)形成新的扶貧增收能力。

　　加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С�。貧困地區(qū)大多要么生態(tài)脆弱，要么地處偏遠(yuǎn)、環(huán)境優(yōu)美。對(duì)于前者，要加大環(huán)保投入，實(shí)施生態(tài)修復(fù)，對(duì)退耕還林、退田還湖、退牧還草者實(shí)施補(bǔ)助，這樣不僅會(huì)取得良好的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)效果，還能在一定程度上保護(hù)其長(zhǎng)期增收利益；對(duì)于后者，應(yīng)實(shí)施以保護(hù)為主、科學(xué)開發(fā)為輔的發(fā)展戰(zhàn)略，例如，實(shí)施碳匯補(bǔ)償，使自然資源保護(hù)區(qū)的貧困人口在獲得碳匯補(bǔ)償收益的同時(shí)，獲得諸如旅游開發(fā)等生態(tài)收益。另外，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于保護(hù)和改善貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，有利于發(fā)揮貧困地區(qū)在環(huán)境保護(hù)中的比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性，發(fā)揮農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用，是貧困地區(qū)脫貧致富的關(guān)鍵因素。

　�。ㄗ髡邌挝唬汉洗髮W(xué)、湖南師范大學(xué)；本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“財(cái)政扶貧：標(biāo)準(zhǔn)確定、績(jī)效測(cè)度與審計(jì)監(jiān)管改進(jìn)研究”〔08BJY025〕的階段性成果）