黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新任務(wù)。而創(chuàng)新社會(huì)治理的基本著眼點(diǎn)是“維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”，目的是“確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”。這意味著政府將在治理方式上實(shí)現(xiàn)由社會(huì)管理創(chuàng)新向社會(huì)治理創(chuàng)新的革命性轉(zhuǎn)換。這必然要求各級政府在社會(huì)治理層面要避免以往“管而不理”的弊端，從根本上突破政府一元主導(dǎo)的社會(huì)格局，減少及消解政府與民眾之間的沖突和對抗。目前行政糾紛作為政府與民眾矛盾的集中體現(xiàn)而大量涌現(xiàn)，其解決機(jī)制不暢通已經(jīng)成為影響和制約社會(huì)治理創(chuàng)新的瓶頸。

　　從現(xiàn)實(shí)層面來看，行政糾紛的化解路徑包括行政復(fù)議、行政訴訟和信訪三個(gè)基本層面。在立法者及法學(xué)家的視野中，是一幅“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的理想救濟(jì)選擇圖景。即行政復(fù)議因?yàn)槠鋵I(yè)、便捷、免費(fèi)而成為行政糾紛解決的主渠道，多數(shù)行政糾紛通過行政復(fù)議得以消解。行政訴訟以其公平性成為行政糾紛解決的重要防線，通過行政復(fù)議仍然不能解決的行政糾紛通過行政訴訟得以消解。通過行政復(fù)議和行政訴訟仍然無法解決或不屬于行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍的糾紛通過信訪等申訴渠道得以消解�？墒�，在制度的實(shí)踐操作層面，與立法者及法學(xué)家的期望完全相悖，呈現(xiàn)出一幅“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的現(xiàn)實(shí)救濟(jì)選擇圖景。行政復(fù)議與行政訴訟作為行政糾紛解決正式渠道的親和力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如信訪等非正式渠道。

　　首先表現(xiàn)在受案及結(jié)案數(shù)量上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來，全國每年通過行政復(fù)議化解的行政爭議約8萬件左右，其中2010年達(dá)到93055件。近五年（2008－2012年）全國法院共審結(jié)一審行政案件62.4萬件，每年平均審結(jié)12.48萬件。在民商事、刑事、行政各類一審案件中，行政案件只占1.7％。而2012年1-9月份，全國法院審理的一審行政案件，受案量和收案量均呈現(xiàn)了同比下降趨勢。對此，中國政法大學(xué)張樹義教授指出：“當(dāng)一個(gè)國家向公民敞開了行政訴訟的大門，卻很少有人問津，這不能不令人深省。”而全國信訪工作每年排查出各類矛盾糾紛300余萬件，2011年，全國縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪達(dá)337.2萬人次。很多信訪案件屬于行政糾紛，本應(yīng)通過行政復(fù)議或行政訴訟途徑解決。群眾信訪量巨大使信訪機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，集體信訪、越級上訪、進(jìn)京上訪嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。

　　其次表現(xiàn)在行政復(fù)議和行政訴訟居高不下的維持率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1991年到1997年，復(fù)議案件大約有22萬起，復(fù)議決定維持的占50%，撤銷的占20%，改變的占10%。自1989年至2011年，在行政訴訟判決的比例上，對具體行政行為的維持判決明顯高于撤銷判決，在許多情況下高出的比例占到大約50％。張樹義教授指出：“雖然不能說原告提起訴訟就一定有理，但考慮到行政大面積違法的存在，公民提起行政訴訟的種種艱難，其訴訟請求沒有得到法院的滿足與支持時(shí)，就更加深了我們對行政訴訟的失望�！庇纱丝梢钥闯觯姓䦶�(fù)議及行政訴訟在實(shí)踐操作層面因?yàn)槿笔е辛⑿院凸�，并沒有實(shí)現(xiàn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性消解。

　　最后，表現(xiàn)在行政糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)上。諸如，過于屈從法律的“形式化”規(guī)定，采用類似按圖索驥的方式將“機(jī)械”的法律應(yīng)用于活生生的事件，或牽強(qiáng)附會(huì)，或索驥不成，使得受到行政行為侵害的民眾的權(quán)益得不到實(shí)質(zhì)性恢復(fù)；在行政訴訟中，將形式合理性（即合法性）作為具體行政行為的審查原則，對于行政處罰以外的具體行政行為的實(shí)質(zhì)合理性法院無權(quán)過問等等。

　　以上分析表明，當(dāng)前我國面臨著行政糾紛多發(fā)及解決機(jī)制不暢的嚴(yán)峻態(tài)勢。作為正式救濟(jì)途徑的行政復(fù)議和行政訴訟給予民眾的維權(quán)空間十分有限，大量的行政糾紛涌向作為非正式救濟(jì)途徑的信訪。三者不僅在救濟(jì)方式上的聯(lián)動(dòng)與對接上難以達(dá)成默契，在行政糾紛的實(shí)質(zhì)消解層面更是顯得力不從心。

　　對于國家和各級政府而言，在社會(huì)治理創(chuàng)新的背景下如何有效預(yù)防行政糾紛以及使已經(jīng)發(fā)生的行政糾紛得到實(shí)質(zhì)意義上的消解，進(jìn)而建立起暢通的行政糾紛多元解決機(jī)制就成為實(shí)現(xiàn)民生幸福、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧的重要標(biāo)尺之一。對此，筆者嘗試提出以下四個(gè)方面的基本對策：第一，我國應(yīng)當(dāng)以便捷、公正、有效、協(xié)調(diào)為標(biāo)準(zhǔn)，以行政復(fù)議為中心，構(gòu)建包括行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁判、行政訴訟、行政申訴在內(nèi)的行政糾紛多元解決機(jī)制；第二，將公眾參與、平等溝通、協(xié)商調(diào)解作為行政糾紛多元解決機(jī)制構(gòu)建的普遍原則和基礎(chǔ)原則，同時(shí)以公平正義和合法合理為基準(zhǔn)予以適度限制；第三，改造信訪制度，確立行政申訴制度。將信訪制度改造為行政申訴制度，用于解決已經(jīng)超過行政復(fù)議申請時(shí)效、行政訴訟起訴期限和無法通過其他糾紛解決制度解決的糾紛；建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合平臺，使信訪機(jī)關(guān)成為行政糾紛的咨詢機(jī)關(guān)、分流機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)；第四，我國行政復(fù)議制度必須借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，在關(guān)鍵制度上實(shí)現(xiàn)精密化變革，以增強(qiáng)其中立性和公正性。通過制度吸引破解信訪難題，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與信訪、行政訴訟的聯(lián)動(dòng)與對接，實(shí)現(xiàn)信訪案件向行政復(fù)議及行政訴訟的回流，使行政復(fù)議成為行政糾紛解決的主渠道。