漫畫：李楚翹

　　條路下可能埋著20多家不同單位的管線，所以經(jīng)常出現(xiàn)道路修好了挖，挖好了剛填上又要挖的尷尬局面。南京市政府日前出臺《關(guān)于建立健全城市管理長效機(jī)制的意見》，其中規(guī)定，要嚴(yán)格落實(shí)“新修建道路五年內(nèi)不得開挖”要求，對每年需要開挖道路實(shí)行年初規(guī)劃、分步實(shí)施的方式，予以嚴(yán)格審批把關(guān)。嚴(yán)格控制道路開挖行為，減少施工擾民。今天挖開道路鋪設(shè)水管，明天又挖開鋪設(shè)電纜…… “拉鏈馬路”在影響城市面貌和市民生活的同時，也造成了資源的巨大浪費(fèi)。因此，南京市規(guī)定新建道路5年內(nèi)不得開挖，對于遏制“拉鏈馬路”現(xiàn)象具有積極作用。但一紙《意見》真能阻止馬路被“開膛破肚”嗎？怎樣才能落到實(shí)處？“共同溝”可以有效遏制“拉鏈路”嗎？本期“讀者參議”對此熱議，敬請關(guān)注。

　　——編者

　　新建道路豈能任人“開膛破肚”

　　■ 玫昆侖

　　南京市政府日前出臺《關(guān)于建立健全城市管理長效機(jī)制的意見》，規(guī)定新建道路5年內(nèi)不得開挖，對每年需要開挖道路實(shí)行年初規(guī)劃、分步實(shí)施的方式，予以嚴(yán)格審批把關(guān)。

　　時下，在城市建設(shè)中有一個怪現(xiàn)象：一些修建不久的馬路，常常會被人挖來挖去。好好的一條城市道路，動不動就開挖，既影響了車輛通行和市民出行，也影響了人們的觀瞻。這種現(xiàn)象，被人們形象地稱為“開膛破肚”、“拉鏈馬路”。

　　對于“拉鏈馬路”，確實(shí)需要監(jiān)管。而今，出臺規(guī)定，新建道路5年內(nèi)不得“開膛破肚”，無疑是對“拉鏈馬路”說不，能夠在一定程度上杜絕“拉鏈馬路”的出現(xiàn)，還市民一個平坦、安靜、安全的出行環(huán)境，還市民一個完美、整潔的城市面貌。問題是，新建道路隨便被“開膛破肚”，好像路面成了“拉鏈”，今天你想“拉開”就“拉開”，明天他想“拉開”就“拉開”。這不禁讓人們質(zhì)疑：市政建設(shè)部門的總體規(guī)劃這么不科學(xué)？具體規(guī)劃怎么如此滯后？

　　按理說，城市道路建設(shè)應(yīng)該有一個整體統(tǒng)一的規(guī)劃。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)中的“先規(guī)劃，后建設(shè)”，這個基本常識，政府有關(guān)職能部門不可能不懂吧？然而，城市道路重復(fù)施工，經(jīng)�！伴_膛破肚”，不能不說從中暴露出了城市管理部門在城建規(guī)劃上不科學(xué)、不完善，也折射出了有關(guān)職能部門責(zé)任意識的缺位。試想，如果在規(guī)劃建設(shè)道路上考慮得全面一點(diǎn)、周到一點(diǎn)、超前一點(diǎn)，多想想未來，留有余地，新建道路怎么會經(jīng)常被“開膛破肚”？正由于規(guī)劃不科學(xué)，缺乏前瞻性，眼光太短，加之監(jiān)管不到位，以致新建道路“開膛破肚”成了家常便飯。

　　“五年不開挖”關(guān)鍵在落實(shí)

　　■ 小刺猬

　　新道路“五年不開挖”一則可以避免重復(fù)施工造成經(jīng)濟(jì)損失，再則可以避免施工頻率過高給道路交通添堵，給城市造成過多的污染及噪音。這樣的承諾當(dāng)然也應(yīng)該點(diǎn)贊。然而，值得注意的是《關(guān)于建立健全城市管理長效機(jī)制的意見》雖好，但如果得不到切實(shí)落實(shí)，那再好的意見與承諾也只是空談。

　　這并非無謂的擔(dān)憂�！拔迥瓴婚_挖”的概念并非南京率先亮出，事實(shí)上全國各地很多城市都曾經(jīng)有過同樣的承諾，但實(shí)施效果卻不盡如人意。比如福州，早在2000年就提出過類似規(guī)定，可是新路開膛破肚，道路重復(fù)開挖，仍是福州城建的頑疾。因此，筆者以為，要讓承諾真正發(fā)揮作用，重在落實(shí)。而保證落實(shí)，科學(xué)規(guī)劃是基礎(chǔ)，積極協(xié)調(diào)是保證，厘清責(zé)任是前提，從嚴(yán)處罰很關(guān)鍵。

　　“五年不開挖”，首先涉及新路的規(guī)劃問題。道路底下鋪設(shè)的路線涉及水利、電力等多個部門，這就注定道路施工不是“獨(dú)家經(jīng)營”，有承諾在前，施工方應(yīng)與可能涉及的部門都牽頭通氣，看未來他們對該路段有啥規(guī)劃，如果有，那就應(yīng)該與道路施工一并展開，避免各部門以民生為由在新路建成后施工，讓承諾落空。

　　“五年不開挖”，就需要明確五年內(nèi)開挖了咋辦？這就涉及問責(zé)和處罰。承諾落空，癥結(jié)在于問責(zé)不力，因此需要落實(shí)責(zé)任人，讓作出錯誤決策的主要人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從經(jīng)濟(jì)、晉升多方面加以聯(lián)系，他們的安排就會更慎重些、科學(xué)些。

　　竊以為，要確保承諾不被打破，就需要“從嚴(yán)處罰”來保證。福州當(dāng)年明確的懲處標(biāo)準(zhǔn)是對于違規(guī)開挖的部門，罰款上限2萬元。區(qū)區(qū)2萬元，對于一個部門來說，那無疑就是毛毛雨，又有多少人會拿它當(dāng)回事？如果施工有需要，有利潤，這懲罰顯然不會是施工的絆腳石，屆時，“五年不開挖”的承諾又以什么來保證？

　　一個承諾，涉及多個部門，牽扯到方方面面的工作。故而，承諾過后，要把那些分散的部門集中起來，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，問責(zé)機(jī)制，讓“五年不開挖”的承諾兌現(xiàn)！

　　治理道路反復(fù)開挖考驗(yàn)城市管理智慧

　　■程漢鵬

　　地下管線是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是保障市民日常生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。從城市建設(shè)整體結(jié)構(gòu)來講，所有的地下管線鋪設(shè)都必須符合城市建設(shè)的整體規(guī)劃和要求，并由各個主管部門通力協(xié)作配合才能實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)是，由于種種原因，各管線、網(wǎng)管單位因各種條件制約，而不能同步建設(shè)施工，有的單位甚至“各人自掃門前雪”，于是就出現(xiàn)了想挖就挖，誰也不管誰的怪現(xiàn)象。

　　此外，在地下施工中，還存在著部分單位或個人為了私利擅自開挖馬路的現(xiàn)象，這無疑導(dǎo)致了道路被野蠻、重復(fù)地開挖。然而，城市建設(shè)規(guī)劃上的前瞻性直接體現(xiàn)了一個城市的決策者管理城市的水平。城市規(guī)劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各部門機(jī)構(gòu)間應(yīng)進(jìn)行充分的合作交流，各自為政、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決杜絕。

　　因此，以制度治理“拉鏈馬路”現(xiàn)象，說明南京市開始意識到了城市建設(shè)規(guī)劃中存在的問題。而每年確定開挖道路總量和同步開挖面積占比等剛性指標(biāo)，并向社會公示，嚴(yán)格控制道路開挖行為，減少施工擾民，同時訂立了一個五年不許開挖的長久計(jì)劃，這是一個值得期待的舉措。

　　但還應(yīng)認(rèn)識到，治理“拉鏈馬路”現(xiàn)象的根本，在于協(xié)調(diào)各部門、各單位的關(guān)系，對馬路開挖進(jìn)行統(tǒng)一管理；進(jìn)一步說，其根本在于改革目前政出多門、條塊分割的行政體制。雖然硬性規(guī)定新建道路五年內(nèi)不得開挖，固然能起到相當(dāng)積極的作用，但顯然沒有切中問題的要害，不是對癥下藥，而只是以形式化手段來治理“拉鏈馬路”現(xiàn)象，難以從根本上解決問題。

　　土耳其詩人納喬姆·希格梅有一句名言：“人一生中有兩樣?xùn)|西是永遠(yuǎn)不能忘卻的，這就是母親的面孔和城市的面貌。”城市規(guī)劃決策者必須要有大局意識，改造政出多門的傳統(tǒng)體制，放棄小單位、小團(tuán)體的利益，真正把城市管理和建設(shè)當(dāng)作自己的事情來辦，何愁“拉鏈馬路”這個城市建設(shè)中的痼疾得不到根除呢？這既是對政府城市管理和建設(shè)理念的考驗(yàn)，更是對政府建設(shè)和諧社會和執(zhí)政能力的考驗(yàn)。

　　解決城市“煩惱”應(yīng)建好“共同溝”

　　■ 王軍榮

　　生活在城市中，恐怕沒有人沒有受過“拉鏈馬路”之苦。據(jù)報道，2009年，青島竟然有487條道路開挖，而個別道路還出現(xiàn)了8個月內(nèi)連續(xù)開挖3次的情況 。顯然，這絕非青島特有。為了應(yīng)對“拉鏈馬路”，不少城市都出臺“3至5年內(nèi)不重復(fù)開挖”的規(guī)定，但實(shí)際上卻難以得到執(zhí)行，“禁令”也并不具有“震懾作用”。而南京出臺的“道路開挖須公示”，雖然更人性化了，也懂得尊重民意，但卻不會是“靈丹妙藥”，并不能真正解決“拉鏈馬路”之痛，畢竟“公示”又不是不挖，只是多了一個“民意程序”，而民眾更無權(quán)無力去阻止。

　　“拉鏈馬路”造成的浪費(fèi)是巨大的，不算不知道，一算嚇一跳。據(jù)測算，道路施工導(dǎo)致需要開挖損壞部分設(shè)施收費(fèi)是：瀝青路面每平方米300多元，水泥路面每平方米為170到200元……這樣的費(fèi)用每年還會上漲。除了算得清的成本，還有許多算不清的成本。這些成本包括：施工污染、安全隱患、交通堵塞、汽車油耗、行人誤工誤時費(fèi)用等等。

　　解決“拉鏈馬路”，靠幾個“禁令”或“意見”，肯定不行。還需要技術(shù)上的努力。最佳的就是實(shí)施“共同溝”，即城市地下管道綜合走廊，這是指將設(shè)置在地面、地下或架空的各類公用類管線集中容納于一體，并留有供檢修人員行走通道的隧道結(jié)構(gòu)。換言之就是在城市地下建造一個隧道空間，將市政、電力、通訊、燃?xì)狻⒔o排水等各種管線集于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理，徹底改變以往各個管道各自建設(shè)、各自管理的凌亂局面。各管線需要開通時，只需通知有關(guān)負(fù)責(zé)部門，接通接口即可，既便于修理，又節(jié)省了國家的資源。發(fā)達(dá)國家一百多年前就開始建設(shè)“共同溝”了，發(fā)達(dá)國家建城區(qū)，地下設(shè)施要占總投入費(fèi)用的一半還多，其最大項(xiàng)目之一就是在街道下建“共同溝”，以解決以后因鋪設(shè)與維護(hù)管線再開挖道路的問題�！肮餐瑴稀辈粌H能供人員站立行走，還可通汽車�！肮餐瑴稀痹趪鴥�(nèi)未能大面積推廣，原因是復(fù)雜的，最根本的還是法律的缺失。據(jù)了解，日本在1963年頒布了《共同管溝實(shí)施法》，解決了共同管溝建設(shè)中的資金分?jǐn)偱c回收、建設(shè)技術(shù)等關(guān)鍵問題，并隨著城市建設(shè)的發(fā)展多次修訂完善。與之相比，中國地下管線的相關(guān)法規(guī)卻嚴(yán)重滯后。除了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于地下管線的指導(dǎo)性意見外，至今仍無全國性的地下管線管理辦法。再加上城市的管理者不愿意將錢投資到老百姓“看不見”的“地下”，也就造成了“拉鏈馬路”的困局。

　　“道路開挖須公示”的確需要，但更需要實(shí)施新技術(shù)，從技術(shù)手段去解決，當(dāng)然，這首先要法律先行。有了法律保障，“共同溝”才能真正解決城市的“煩惱”。