“執(zhí)行難”作為我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中反映比較突出的問題之一，是本次行政訴訟法修改過程中各界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。為了解決“執(zhí)行難”問題，2013年12月公布的行政訴訟法修正案（草案）建議增加規(guī)定：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告；二是對(duì)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。

　　此次新增的法律規(guī)定能否解決“執(zhí)行難”問題？造成“執(zhí)行難”的主要原因究竟是什么？帶著這些問題，筆者近日采訪了有關(guān)專家。

　　“執(zhí)行難”有何表現(xiàn)

　　●以會(huì)議否定判決、對(duì)判決消極不作為、該賠償?shù)牟毁r償、該撤銷決定的不撤銷

　　“執(zhí)行環(huán)節(jié)是整個(gè)司法流程中最末端但卻最重要的環(huán)節(jié)，如果執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有將裁判落到實(shí)處，前面的立案、審判等所有環(huán)節(jié)就都失去了意義，當(dāng)事人的合法權(quán)益便得不到維護(hù)�！眹�(guó)家行政學(xué)院教授胡建淼表示，“但現(xiàn)實(shí)情況是，執(zhí)行難已經(jīng)成為行政訴訟中比較普遍的問題，是影響司法公信力的重要因素�！�

　　2010年，陜西省曾出現(xiàn)一起引起廣泛關(guān)注的行政訴訟“執(zhí)行難”案件。這起以陜西省國(guó)土資源廳為被告的行政訴訟，經(jīng)榆林市中級(jí)人民法院判決、省高級(jí)人民法院裁定后，長(zhǎng)期得不到執(zhí)行。更令人匪夷所思的是，面對(duì)生效的判決，省國(guó)土資源廳竟召集有關(guān)部門人員及法律專家召開協(xié)調(diào)會(huì)，以會(huì)議的方式否定生效的司法判決。

　　“一般而言，行政訴訟執(zhí)行難主要表現(xiàn)為敗訴的行政機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判置若罔聞、不以為然，直接‘開會(huì)’否定判決的情況屬于比較極端的案例。”北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂指出，“但對(duì)判決的消極不作為，該賠償?shù)牟毁r償，該撤銷決定的不撤銷等等，也足夠使司法公信力受到極大傷害�！�

　　胡建淼說，“面對(duì)生效裁判，有的行政機(jī)關(guān)是單純不執(zhí)行，但還有一些行政機(jī)關(guān)，在形式上按照判決的要求撤銷了相關(guān)決定，但與此同時(shí)卻對(duì)當(dāng)事人另外再做一個(gè)決定，內(nèi)容‘換湯不換藥’，甚至比原來的決定對(duì)原告更不利。”

　　廣東佛山九江鎮(zhèn)村民朱濟(jì)棠就曾遇到過這種情況。朱濟(jì)棠因駕駛摩托車搭客被佛山市南海區(qū)交通局扣車，并處罰款1000元。他不服處罰，訴至法院勝訴后，佛山市南海區(qū)交通局改而重新罰款5000元。

　　湛中樂說：“‘執(zhí)行難’使得老百姓在行政訴訟中即使勝訴也只是贏來一紙‘司法白條’，贏了也是白贏，今后更不愿意提起行政訴訟，影響了行政訴訟對(duì)公權(quán)力應(yīng)有的制約作用，陷入一個(gè)惡性循環(huán)。因此，解決‘執(zhí)行難’，是本次行政訴訟法修改中必須認(rèn)真考慮的重要問題�！�

　　“執(zhí)行難”從何而來

　　●行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)不強(qiáng)、立法缺陷、法院人財(cái)物受制于同級(jí)行政機(jī)關(guān)

　　“解決‘執(zhí)行難’問題，要全面梳理造成這一問題的多層面原因�！焙嫡J(rèn)為，執(zhí)行難首先是由行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致的。在有些行政機(jī)關(guān)看來，成為被告就已經(jīng)是一件很“丟面子”的事情，更何況是敗訴？因此在行政訴訟中，有些行政機(jī)關(guān)會(huì)盡可能地向法院施壓，阻止法院受理案件、妨礙法院正常審理案件。而當(dāng)面臨敗訴的結(jié)果時(shí)，這些行政機(jī)關(guān)則以無視法院裁判的方式藐視司法權(quán)威�！斑@些表現(xiàn)都說明行政機(jī)關(guān)的‘官本位’思想還沒有徹底根除，認(rèn)為權(quán)比法大。要解決‘執(zhí)行難’問題，首先要使行政機(jī)關(guān)真正認(rèn)識(shí)到法律的尊嚴(yán)，尊重司法權(quán)威，把依法治國(guó)的理念貫徹到實(shí)際行動(dòng)中。”

　　與此同時(shí)，立法層面的缺陷也不容忽視。現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定對(duì)于拒絕履行判決、裁定的行政機(jī)關(guān)可以采取四種措施：通知銀行從賬戶直接劃撥罰款或賠償金，按日處以五十元至一百元的罰款，向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任等。

　　“這些措施從形式上看比較齊全，但實(shí)際上，在現(xiàn)有的司法體制下操作難度很大，實(shí)踐中適用的比例也很小�！闭恐袠分赋�，“比如，罰金的額度太低，僅有五十到一百元，威懾力較弱；劃撥賠償款的賬戶來源存在問題，行政機(jī)關(guān)一般沒有專門的賠償基金，常以影響行政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)為由拒絕劃撥；司法建議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，必須求助于上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)，不排除出現(xiàn)被置之不理的情況；沒有藐視法庭罪等相關(guān)的罪名，也沒有明確追究刑事責(zé)任的入罪條件，操作性不強(qiáng)�！�

　　“要真正解決行政訴訟‘執(zhí)行難’問題，還是要從行政訴訟機(jī)制改革和司法改革入手�！焙嫡J(rèn)為，“目前行政訴訟的案件尚未規(guī)定提級(jí)管轄，法院人財(cái)物都受制于同級(jí)行政機(jī)關(guān)，法院做出行政機(jī)關(guān)敗訴的判決已經(jīng)需要克服不小阻力，而在執(zhí)行環(huán)節(jié)的難度就更大。還需要注意的是，人民法院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，人大代表在每年的兩會(huì)上要對(duì)法院的工作報(bào)告進(jìn)行表決，而政府官員在人大代表中的比例較高，因此，法院在審判和執(zhí)行過程中不得不考慮這個(gè)因素。如果不在整體上維護(hù)司法權(quán)威、保障獨(dú)立審判，‘執(zhí)行難’問題就很難得到根本解決。”

　　“執(zhí)行難”如何解決

　　●對(duì)拒絕履行者予以公告、對(duì)直接責(zé)任人予以拘留

　　為解決“執(zhí)行難”問題，此前公布的行政訴訟法修正案（草案）從兩個(gè)方面進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決的責(zé)任：一方面是對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告；另一方面是對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。

　　“此次的修改稿，立法機(jī)關(guān)是下了大功夫的。尤其對(duì)拒絕履行的情況予以公告，是本次修改最大的突破。”胡建淼談到，“從可操作性來講，在目前司法公開開展得有聲有色的情況下，公告制度具有較強(qiáng)的可行性。雖然看起來這種方式比罰款、拘留等要溫和很多，但卻切中了要害。一旦法院將行政機(jī)關(guān)拒絕履行司法裁判的情況向社會(huì)公眾予以公布，行政機(jī)關(guān)將面臨很大的壓力。在輿論監(jiān)督的配合下，上級(jí)機(jī)關(guān)和人事部門也更容易掌握情況，督促行政機(jī)關(guān)履行裁判或依照法定程序上訴、申訴�！�

　　湛中樂也同意上述觀點(diǎn)，他表示，“對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告，是本次修改中解決‘執(zhí)行難’問題最重要的措施。隨著依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)，行政機(jī)關(guān)在維護(hù)自身遵守法律、依法辦事方面的形象有著越來越迫切的需要。通過公告制度，可以讓那些無視司法權(quán)威的行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人如‘過街老鼠’。這種方式，實(shí)質(zhì)上是將對(duì)司法裁判的遵守與執(zhí)行，與行政機(jī)關(guān)的政績(jī)口碑緊密結(jié)合在一起，這樣的效果值得期待�！�

　　而對(duì)于新增加的“拘留”措施，中國(guó)政法大學(xué)教授薛剛凌則強(qiáng)調(diào)，“這實(shí)際上是為了排除行政機(jī)關(guān)妨礙訴訟的行為。但這一規(guī)定還在探討過程中，實(shí)踐中也沒有這方面的實(shí)例，究竟該如何操作，還有待探索。”

　　當(dāng)然，解決“執(zhí)行難”問題，僅靠公告和拘留也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須站在司法體制改革的宏觀視角來把握，在司法改革的頂層設(shè)計(jì)上為保障獨(dú)立審判、維護(hù)司法權(quán)威鋪平道路。胡建淼表示，“十八屆三中全會(huì)提出的省以下法院人財(cái)物統(tǒng)籌管理以及提級(jí)管轄、指定管轄的改革方向，使得人們對(duì)解決行政訴訟‘執(zhí)行難’問題有了更多期待。”