城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。經驗表明，沒有哪個國家能在低水平城鎮(zhèn)化下進入中等收入和高收入社會。但是，如果在發(fā)展中忽視城鎮(zhèn)化質量，即便達到70%以上的高城鎮(zhèn)化水平，也難免落入“中等收入陷阱”。當前，我國正處在城鎮(zhèn)化的中點上，能否跨越中等收入階段邁向高收入社會，實現(xiàn)中國夢，全面提高城鎮(zhèn)化質量是關鍵。李克強總理在《政府工作報告》中提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，明確了今后一個時期提高城鎮(zhèn)化質量的主攻方向和重點任務。

　　全面提高城鎮(zhèn)化質量，才能實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉變

　　改革開放以來，伴隨著全球化加深和工業(yè)化加速，我國城鎮(zhèn)化經歷了一個快速發(fā)展過程，帶來了經濟社會的深刻變化。一是城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)造和人口吸納能力明顯增強。截至2013年，我國有2.7億農民工實現(xiàn)了從農業(yè)到非農產業(yè)的就業(yè)轉移。二是城鎮(zhèn)化對經濟增長提供了強勁支撐。綜合國內外多種研究成果，勞動力從農業(yè)向非農產業(yè)轉移，大約貢獻了改革開放以來我國10%年均增長率的20%。三是城鎮(zhèn)化的聚集效應開始發(fā)揮作用。我國已形成京津冀、長三角和珠三角等國家級城市群以及若干區(qū)域性城市群，城市群內部要素流動和專業(yè)分工明顯加強。四是城鎮(zhèn)化的物質文化成果惠及面不斷擴大。

　　但是，我國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也積累了不少問題，主要包括：大量農業(yè)轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后；“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設用地利用粗放低效；城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出；自然文化歷史遺產保護不力，城鄉(xiāng)建設缺乏特色。造成這些問題的原因，主要是在城鎮(zhèn)化推進中重物輕人，重增長輕服務，重速度輕質量。這種粗放的城鎮(zhèn)化模式如果繼續(xù)下去，不利于發(fā)展方式的轉變，進而影響現(xiàn)代化進程。

　　根據國際經驗，我國仍處在城鎮(zhèn)化率30%—70%的快速發(fā)展區(qū)間，城鎮(zhèn)化釋放的發(fā)展?jié)摿σ廊痪薮螅珎鹘y(tǒng)的城鎮(zhèn)化推進方式卻難以為繼。隨著勞動年齡人口供給的減少和農村剩余勞動力的不斷轉移，我國依靠廉價勞動力競爭的優(yōu)勢逐步削弱，提升城市競爭力，需要從依靠擴大勞動力的數(shù)量向提高勞動力的質量轉變。我國人均資源占有低，推進城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境制約更加突出，提升城市競爭力，需要從依靠資源數(shù)量投入向提高使用效率轉變。城市內部形成的“新二元結構”矛盾日趨突出，戶籍人口和外來人口“同工不同酬，同城不同權”，需要創(chuàng)新社會管理體制機制，建立更加包容的社會融合機制。因此，城鎮(zhèn)化從速度型增長轉向質量型增長，是新階段我國經濟社會發(fā)展的必然要求。只有全面提高城鎮(zhèn)化質量，才能實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉變，這是由中等收入社會邁向高收入社會的必要條件。

　　推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，要著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題

　　推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是伴隨我國實現(xiàn)現(xiàn)代化全過程的長期任務。到2020年的這一段時期，要著重解決“三個1億人”的問題，即促進約1億左右的農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

　　有序推動農業(yè)轉移人口市民化，是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化的首要任務。城鎮(zhèn)化的核心是化農民為市民。我國城鎮(zhèn)化目前存在的最大問題是，人口市民化率的提高大大滯后于城鎮(zhèn)化率的提高。2013年我國人口城鎮(zhèn)化率達到53.7%，但人口市民化率只有36%左右。有人擔心，只解決1億人城鎮(zhèn)落戶難以適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要。也有人擔心，差別化城鎮(zhèn)落戶政策會不會使流動人口多的地方特別是大城市和特大城市農民工想落戶而落不下，而落戶條件相對寬松的中小城市又沒有人愿意落戶。事實上，2012年，在地級市以下就業(yè)的外出務工農民工占外出務工農民工總量的70%，約1.1億人。如果這些人有意愿在中小城市落戶，對于推進市民化將是一個重大進展。大城市和特大城市的農民工，仍可通過居住證等逐步融入城市。因此，到2020年，促進約1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，是一個多層面、可操作的工作目標，并不是只解決落戶那1億人的基本公共服務，其他人不在解決范圍內。對此，要全面正確地理解。

　　加大對中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的支持，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的重要手段。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達62.2%，而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別只有48.5%和44.8%，隨著東部產業(yè)轉移加快和西部大開發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略的深入實施，在中西部資源承載力較強的地區(qū)，促進農業(yè)轉移人口就地就近從業(yè)定居，具備了條件和可能。統(tǒng)計顯示，近年來中西部吸納農民工就業(yè)能力明顯增強，2010—2012年，全國新增農民工總量2038萬人，中西部吸納了62.4%，年均增長635.5萬人。但是，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，并不是一件可以輕易完成的任務。需要加快推進新型工業(yè)化進程，壯大現(xiàn)代產業(yè)體系，完善基礎設施網絡，提高公共服務保障能力，才能增強中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)的發(fā)展后勁，確保農業(yè)轉移人口就地就近從業(yè)定居，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。

　　加大棚戶區(qū)和城中村改造力度，是建設宜居城市的關鍵舉措。戰(zhàn)后許多發(fā)展中國家在高城鎮(zhèn)化水平下落入“中等收入陷阱”，一個重要的原因是不能給城鎮(zhèn)人口和移民提供足夠的就業(yè)機會和配套的公共服務，出現(xiàn)了一邊高樓林立、一邊棚戶連片的“貧民窟”現(xiàn)象。統(tǒng)計表明，僅有0.6%的外出農民工在務工地購房，絕大多數(shù)農民工尚不具備在城市購房的能力。因此，應以公共租賃住房為重點，擴大城鎮(zhèn)保障住房覆蓋范圍，逐步將中低收入住房困難的農業(yè)轉移人口家庭納入保障體系。通過多種保障措施，逐步改善困難群體的住房條件�？梢哉f，棚戶區(qū)和城中村改造，是我國改善城市人居環(huán)境的獨創(chuàng)措施，將對治理“城市病”起到重大作用。

　�。ㄗ髡邽閲鴦赵喊l(fā)展研究中心研究員）