□俞可平

　　十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》有許多亮點(diǎn)，因?yàn)樗顷P(guān)于全面深化改革的總體部署，每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)學(xué)科都可以從自己的角度從《決定》里找到亮點(diǎn)。最大的亮點(diǎn)之一就是把“發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為改革總目標(biāo)。

　　◆國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重大意義

　　第一，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一個(gè)全新的政治理念。

　　“治理”這個(gè)詞在漢語中很早就有了。早在春秋戰(zhàn)國(guó)的時(shí)候，荀子就使用了“治理”這個(gè)詞。但是日常生活當(dāng)中講的“治理”和古人講的“治理”，跟十八屆三中全會(huì)講的國(guó)家“治理”，雖然是同一個(gè)單詞，卻是完全不同的概念。有一些學(xué)者說，“國(guó)家治理”這個(gè)概念自古有之，這是不對(duì)的。自古有的是術(shù)語、詞匯，不是概念，更不是理念。概念、理念和術(shù)語、詞匯是不同的。所以，十八屆三中全會(huì)提到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，是一個(gè)重大的理念創(chuàng)新。

　　第二，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是馬克思主義國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。

　　十八屆三中全會(huì)第一次提出“國(guó)家治理”�！皣�(guó)家統(tǒng)治”和“國(guó)家治理”也是兩個(gè)非常不同的概念。國(guó)家統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)是維護(hù)階級(jí)利益，國(guó)家治理則強(qiáng)調(diào)要維護(hù)公共利益。馬克思主義經(jīng)典作家講“國(guó)家統(tǒng)治”，但沒有講“國(guó)家治理”。盡管這樣，“國(guó)家治理”這個(gè)概念是對(duì)馬克思主義國(guó)家理論的重大創(chuàng)新。因?yàn)檫@符合馬克思主義與時(shí)俱進(jìn)的品質(zhì)，而且同馬克思主義未來的政治思想完全吻合。

　　馬克思認(rèn)為，到共產(chǎn)主義以后國(guó)家消亡了，這是馬克思的一個(gè)重要觀點(diǎn)。國(guó)家消亡之后，這個(gè)社會(huì)怎么管理，社會(huì)公共秩序怎么維持？其實(shí)馬克思講的國(guó)家消亡，只是指國(guó)家作為統(tǒng)治的角色隨著階級(jí)的消失而消亡，即國(guó)家作為一種政治統(tǒng)治工具的機(jī)器是要消亡的，并不是說共產(chǎn)主義就不要社會(huì)秩序。治理就是在國(guó)家消亡以后也是需要的。從這個(gè)意義上講，我們提出國(guó)家治理的概念，也是對(duì)馬克思主義理論的重要?jiǎng)?chuàng)新。

　　第三，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。

　　改革開放35年來，我們國(guó)家發(fā)生了翻天覆地的變化，我們黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民走上了一條中國(guó)特色社會(huì)主義道路。

　　從政治學(xué)的角度來看，我們黨正在從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨。革命黨的邏輯主要是建立政權(quán)和鞏固政權(quán)。執(zhí)政黨的邏輯主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)民主，不斷地為自己的長(zhǎng)期執(zhí)政奠定基礎(chǔ)。革命黨和執(zhí)政黨在指導(dǎo)思想、執(zhí)政方式、執(zhí)政基礎(chǔ)等各個(gè)方面都是非常不一樣的。

　　如果我們比較一下改革開放前后我們黨的指導(dǎo)思想和執(zhí)政方式，就可以清楚地看到，我們黨依然是領(lǐng)導(dǎo)力量，我們也一直堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)思想，這個(gè)沒有變。但同樣是我們黨的指導(dǎo)思想馬克思主義，過去和現(xiàn)在的變化有多大？過去什么是馬克思主義？毛主席有一句語錄講馬克思主義，他說：“馬克思主義的真理千條萬條，歸根結(jié)底就是一條，造反有理。”現(xiàn)在我們講和諧社會(huì)。列寧說，看一個(gè)人是不是馬克思主義，主要是看兩點(diǎn)，一個(gè)是你承認(rèn)不承認(rèn)階級(jí)斗爭(zhēng)，第二個(gè)是你承認(rèn)不承認(rèn)無產(chǎn)階級(jí)專政。現(xiàn)在我們黨的報(bào)告里階級(jí)斗爭(zhēng)不提了，不提不等于否認(rèn)階級(jí)斗爭(zhēng)的存在，但至少不是作為重點(diǎn)來提了。黨的報(bào)告里也不再出現(xiàn)無產(chǎn)階級(jí)專政，只有人民民主，這個(gè)變化非常大。指導(dǎo)思想發(fā)生了變化，執(zhí)政方式也發(fā)生了變化�，F(xiàn)在我們強(qiáng)調(diào)要依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政。

　　我們過去認(rèn)為共產(chǎn)黨執(zhí)政是天經(jīng)地義的�，F(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人開始講“中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位既不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”。必須把我們的工作做到讓群眾滿意，得到人民群眾的支持，這樣才能長(zhǎng)期執(zhí)政。革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是指導(dǎo)思想、執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，從國(guó)家統(tǒng)治轉(zhuǎn)向國(guó)家治理，提出國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，就是一個(gè)重要標(biāo)志。

　　第四，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，實(shí)際上就是政治現(xiàn)代化。

　　現(xiàn)在有人將國(guó)家治理的現(xiàn)代化視同“第五個(gè)現(xiàn)代化”，這是對(duì)的。以前講工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技的現(xiàn)代化，這“四個(gè)現(xiàn)代化”其實(shí)都是器物層面的現(xiàn)代化，而不是制度層面的現(xiàn)代化。事實(shí)上，如果沒有制度層面的現(xiàn)代化，器物層面的現(xiàn)代化也很難向前推進(jìn)。現(xiàn)在我們需要進(jìn)行制度層面的現(xiàn)代化。國(guó)家治理的現(xiàn)代化，就是制度的現(xiàn)代化，也可以說是政治現(xiàn)代化。

　　國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵就是國(guó)家制度的現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系首先就是國(guó)家制度體系，制度就是政治上層建筑。國(guó)家治理的現(xiàn)代化，就是政治現(xiàn)代化，而且這個(gè)現(xiàn)代化才是最重要的。政治現(xiàn)代化，對(duì)中華民族復(fù)興至關(guān)重要。

　　第五，從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。

　　人類社會(huì)的發(fā)展是有規(guī)律的。在全球化背景下，作為國(guó)家統(tǒng)治的政府行為總的是越來越少，而治理的行為則越來越多。隨著人類社會(huì)的進(jìn)步，按照馬克思主義的話來說，國(guó)家將會(huì)逐漸消亡，按照當(dāng)代政治學(xué)理論來講，就是統(tǒng)治越來越少，治理越來越多。一個(gè)國(guó)家如果要長(zhǎng)治久安，必須建立一套現(xiàn)代國(guó)家治理體系，必須推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從這個(gè)意義上來講，十八屆三中全會(huì)提出把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為改革發(fā)展的重要目標(biāo)，這是我們國(guó)家長(zhǎng)治久安的一個(gè)基礎(chǔ)，也是中華民族復(fù)興的必不可少的要素。

　　◆統(tǒng)治與治理的主要區(qū)別

　　從社會(huì)管理到社會(huì)治理，從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家治理，是重要的理念創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變。統(tǒng)治和治理有什么區(qū)別呢？

　　一是權(quán)威主體不同。統(tǒng)治的權(quán)威是單一的，就是國(guó)家公共權(quán)力，在我們中國(guó)包括黨和政府，因?yàn)槲覀凕h也是核心權(quán)力部門。而治理的主體可以是國(guó)家公共權(quán)力，也可以是社會(huì)組織、民間組織、企事業(yè)單位、基層社區(qū)組織、公民，換言之，治理的主體是多元的。原來我們講社會(huì)管理，現(xiàn)在講社會(huì)治理，按照字面的理解，社會(huì)管理就是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管控。但這么多社會(huì)事務(wù)，政府一家肯定管不過來。廈門有一些社會(huì)治理做得很好，例如“美麗廈門，共同締造”，就是把居民、社會(huì)組織都動(dòng)員起來，官民共同來治理社會(huì)。只有廣泛的公民參與，才能營(yíng)造官民共治的格局。

　　二是權(quán)威性質(zhì)不同。政府的行為帶有強(qiáng)制性，公民必須服從，不服從可以依法處理，國(guó)家就是合法壟斷暴力的工具。治理的行為可以是強(qiáng)制的，但經(jīng)常不是強(qiáng)制的，是自愿的，或者說大量是自愿的。許多社會(huì)問題光靠強(qiáng)制解決不了。如果換一種手段，大家協(xié)商，兩廂情愿，問題就可能解決了。

　　三是權(quán)威來源不同。政府權(quán)威的來源就是法律，法律沒有授權(quán)，政府是不可以作為的。治理的來源可以是法律，但大量是社會(huì)契約，不一定是國(guó)家法律。比如村規(guī)民約、自治章程，這些不是國(guó)家法律，但它們有約束力。按照社會(huì)契約對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這就叫作治理。

　　四是權(quán)力運(yùn)行向度不同。統(tǒng)治和治理的運(yùn)行方向不同。統(tǒng)治作為一種權(quán)力，運(yùn)行的方向是自上而下的，簡(jiǎn)單來說就是我命令你服從。治理的方向可以是自上而下的，但更多是平行的，要協(xié)商，大家商量著辦，雙方是平等的。比如我們現(xiàn)在倡導(dǎo)協(xié)商民主，但對(duì)協(xié)商民主就有兩種不同的理解。一種就是居高臨下地聽聽意見，這不是協(xié)商民主，至多是咨詢民主。協(xié)商民主是平等的，當(dāng)我們?cè)趨f(xié)商的時(shí)候，主體之間是平等的，都是為了推進(jìn)國(guó)家民主法治，都是為了某一個(gè)地方的公共利益。前者屬于統(tǒng)治行為，后者就是治理行為。

　　五是作用范圍不同。治理的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)治的范圍。統(tǒng)治的范圍就是政府權(quán)力能夠到達(dá)的地方，這就是它的范圍。而治理的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越統(tǒng)治的范圍。比如在國(guó)際領(lǐng)域，要是政府的權(quán)力超過了國(guó)界，我們就說你是霸權(quán)。但是現(xiàn)在很多事務(wù)又需要各個(gè)國(guó)家來協(xié)作，特別是氣候變化，哪一個(gè)國(guó)家都很難改變這種現(xiàn)狀，只能靠全球各個(gè)國(guó)家共同努力。所以我們可以有全球治理，全球治理又是一個(gè)特別重要的概念。

　　對(duì)內(nèi)也是這樣，有一些社會(huì)事務(wù)，政府不能干預(yù)，權(quán)力不能無所不及。尤其是經(jīng)濟(jì)事務(wù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后企業(yè)是主體，只要企業(yè)不犯法，政府不能干預(yù)，要是干預(yù)了，企業(yè)就可以按照相關(guān)國(guó)家法律進(jìn)行訴訟。但是企業(yè)內(nèi)部需要治理，所以我們提倡公司治理，但不會(huì)說公司統(tǒng)治。總之，治理的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)治的范圍。

　　◆現(xiàn)代國(guó)家治理體系是什么？

　　十八屆三中全會(huì)《決定》提出國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，也提出了國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，把它們合在一起叫作國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

　　國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序。政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。國(guó)家治理體系是一個(gè)大體系，在下面有三個(gè)次級(jí)體系，最重要的就是政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理。國(guó)家治理體系也是一個(gè)制度體系，分別包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。

　　國(guó)家治理涉及三個(gè)基本問題，誰治理、如何治理、治理得怎么樣。這三個(gè)基本問題換成另外一個(gè)說法就是治理的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理工具，這三個(gè)要素最后的目的就是改善治理效果，治理效果取決于這三個(gè)要素。

　　政府治理現(xiàn)代化，就是要在這三個(gè)要素上做文章，第一個(gè)是官員的素質(zhì)，第二個(gè)是政府治理機(jī)制，第三個(gè)是新技術(shù)。這三個(gè)要素共同決定著治理的效果。

　　十八屆三中全會(huì)提出的目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是什么？這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)非常重要。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)誰制定，誰就是掌握了話語主動(dòng)權(quán)。主要的標(biāo)準(zhǔn)有五個(gè)。

　　一是制度化，公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化；二是民主化，公共治理和制度安排必須要保障主權(quán)在民或者人民當(dāng)家作主；三是法治，憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威；四是效率，國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序；五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)的制度系統(tǒng)。上述三個(gè)不同的體系要相互協(xié)調(diào)，每一個(gè)子體系里各個(gè)部分要相互協(xié)調(diào)。

　　總的來說，在這些標(biāo)準(zhǔn)中民主是現(xiàn)代國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征，它是區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家治理體系的根本所在，所以現(xiàn)代國(guó)家治理也常稱為民主治理。為什么說民主是國(guó)家治理體系的本質(zhì)特征？因?yàn)楝F(xiàn)代政治是民主政治，無論哪個(gè)國(guó)家，至少?gòu)男问缴虾头缮现v，人民當(dāng)家作主，人民是主體。如果離開這一條標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)治理和現(xiàn)代治理就難以分清楚了。

　　為什么還要提出國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化？國(guó)家治理體系和治理能力的關(guān)系是什么？《決定》講了兩個(gè)現(xiàn)代化，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系和治理能力簡(jiǎn)單來說是指一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國(guó)家的治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)的整體，推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化和增強(qiáng)國(guó)家的治理能力，是同一個(gè)政治過程中兩個(gè)相輔相成的方面。只有良好的國(guó)家治理體系才能提高國(guó)家的治理能力。只有提高國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效果。

　�。ㄗ髡邽橹泄仓醒刖幾g局副局長(zhǎng)，本文根據(jù)作者在華大講堂的演講錄音整理，未完待續(xù)。）