■ 鮑宗豪

　　提要

　　將“好政府”作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標及其價值取向，政府的根本問題就不再是規(guī)模大還是規(guī)模小了，而是如何構(gòu)造一個更好的政府。說得更準確一點，我們需要更好的政府治理。 “好政府”最根本的要求就是“人人享有均等的公共服務”和“提供高水平的公共服務設施”。顯然，唯有以“公共利益”為核心，構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制，才能推動政府向“好政府”不斷轉(zhuǎn)變。

　　培育“強社會”就是要賦予社會足夠的空間，大力增強社會的自生能力。需要政府適度放權(quán)給社會，把那些社會可以自我管理的領(lǐng)域開放給社會本身，把政府自己管理不好的領(lǐng)域讓渡給社會。

　　改革開放以來，我國已進行了六輪行政審批制度的改革，但是政府職能越位、錯位、缺位問題依然存在，政府職能轉(zhuǎn)變阻力依然較大。政府沒說“不想改”，也沒有“不在改”，關(guān)鍵在于還沒能形成以“好政府——強社會”為目標，進而構(gòu)建政府驅(qū)動政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制。

　　A

　　“增長型”、“管控型”政府轉(zhuǎn)變：構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變動力機制的兩大難題

　　在全面深化改革中促進政府職能轉(zhuǎn)變，面臨兩大突出難題。

　　難題之一：“增長型”政府的轉(zhuǎn)型。改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟增長是由政府主導的經(jīng)濟增長，今后要轉(zhuǎn)向政府調(diào)控、市場決定、企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟增長。

　　中國的“超常增長”、“高增長”付出生態(tài)與社會損害的巨大代價。水、土壤和空氣的污染，尤其是近年來的霧霾涉及四分之一國土、人口。“高增長”導致的“高債務”、“高分化”、“高沖突”、“高腐敗”而形成的社會生態(tài)失衡、失序，迫使“高增長”為特征的“增長型”政府要轉(zhuǎn)型。

　　難題之二：“管控型”政府的轉(zhuǎn)型。面對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期突出的社會矛盾、社會沖突，政府的管理不同程度地存在著“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)”的管理習慣。從歸因來看，單一的管控方式歷久不衰，傳統(tǒng)的重行政輕法治和強管控弱服務的社會管理方式和手段根深蒂固，雖然與我國傳統(tǒng)的政府管理文化有很大的關(guān)系，但缺少系統(tǒng)的制度創(chuàng)新也是一個重要原因。因此，提高社會治理的效果，必須改革和創(chuàng)新社會治理制度，整合多種管理方式和方法，這是突破“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)”管理方式困境的必由之路。

　　政府職能轉(zhuǎn)變的“兩大難題”，最根本的難在“利益”，即政府能否將越位而多得的“利益”讓給“市場”，政府能否將錯位而多得的“利益”回歸給社會，能否平衡“權(quán)力”與“權(quán)利”的關(guān)系。

　　B

　　“好政府-強社會”：構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變動力機制的價值取向

　　構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制，要以政府與市場、社會的正確關(guān)系定位為前提，進而形成政府職能轉(zhuǎn)變動力機制的科學理念及其合理的價值取向。

　　學界在反思政府與社會關(guān)系時，提出了兩種有代表性的社會觀點，一種是“強政府——強社會”，另一種觀點則認為，“強國家——大社會”模式，即國家擁有控制“社會”內(nèi)部沖突的足夠權(quán)力，而社會在經(jīng)濟發(fā)展和其他公益領(lǐng)域充分發(fā)展、完全自主自治，并擁有影響國家相關(guān)政策的制度化渠道及足夠的權(quán)力和能力。

　　我認為，無論是“強國家——強社會”還是“強國家——大社會”的關(guān)系定位及其價值取向，都不符當今中國政府職能轉(zhuǎn)變的理論與現(xiàn)實邏輯。首先，“國家”與“政府”的概念雖有重合，但還有較大差異。國家權(quán)力一般被分為立法、行政、司法。所以，人們一般把除了立法、司法以外的行政部門又稱為政府，把國家當作“政府”，政府的內(nèi)涵不準確。我們可以說轉(zhuǎn)變政府職能，但在還要強化國家職能的背景下，說轉(zhuǎn)變“國家”職能，就不妥當。其次，中國自古有“國天下”，“家天下”的思想，“國家”本身還包容了一個國家中的社會。因此，我提出“好政府-強社會”關(guān)系定位及其價值取向，進而促進政府職能轉(zhuǎn)變動力機制的構(gòu)建。

　�。ㄒ唬┖谜獜娚鐣䞍r值取向的理論選擇

　　英國哲學家洛克是近代以來倡導有限政府的重要思想家。他力求在無政府主義與專制主義之間尋求平衡，既試圖保證政府的施政能力，同時要限制政府的權(quán)力。洛克反對絕對權(quán)力，倡導建立有限政府，他將政府權(quán)力是否受到限制作為人們衡量政府好壞的一個標準，認為政府權(quán)力只有受到限制，才能服務于政府的基本目標。

　　洛克還認為，一個好政府不僅是能夠維護公共秩序并為公民舒適生活創(chuàng)造條件的有限政府，而且也是能夠服務公共利益的民主政府。政府應該服務于公共利益并不是洛克的發(fā)明，洛克的貢獻在于他試圖依賴民主的政治程序以及多數(shù)裁決規(guī)則來使政府了解社會公共需求，服務于社會公共利益。在洛克看來，建立好政府，不僅需要優(yōu)良的法律，而且需要政府權(quán)力功能性分權(quán)。

　　與西方國家“小政府”相對應的是“大社會”、“強社會”。西方國家在經(jīng)歷了幾百年的思想啟蒙的熏陶、市場經(jīng)濟培育而形成的公民社會，能夠很好地支撐“小政府”維護政治、社會秩序，服務社會公共利益。我國長期受封建思想意識影響，改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的建設也只有35年多的時間，社會發(fā)育度低。因此，我國應借鑒和選擇西方的“好政府”理論及其“強社會”的基石。

　�。ǘ┖谜獜娚鐣䞍r值取向的實踐選擇

　　十八屆三中全會再次強調(diào)：要“正確處理政府與社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”。這里，并沒有具體對政府與社會關(guān)系作明確界定。如何有效地界定政府與社會的關(guān)系，是需要我們解決的重要命題。

　　借鑒西方發(fā)達國家的治理經(jīng)驗，本著構(gòu)建“好政府”，培育“強社會”的思路，著力解決以往體制下存在的社會服務和社會管理“越位”、“缺位”以及“不到位”的問題，加快政府由“管制型、全能型”向“服務型、有限型”轉(zhuǎn)變。精簡政府機構(gòu)和人員，優(yōu)化政府職能內(nèi)容和范圍，通過“分離”和“縮減”，有效地將部分社會公共事務職能讓渡給社會力量，從而提高政府應有職能的運行效率和服務水平。

　　什么是“好政府”？從根本上說就是服務社會公共利益、依法治理的有限政府�！昂谜保阂皇且嬲龅阶尅叭巳讼碛芯鹊墓卜⻊铡保龠M社會公平正義的實現(xiàn)；二是要高水平搞好公共服務設施，讓城鄉(xiāng)全體居民擁有和分享豐富的公共資源，并通過這些資源的良好運營，為人民群眾營造安居樂業(yè)的生活環(huán)境。

　　為什么要培育“強社會”？隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變遷，公民的主體性也隨之覺醒并不斷增強，他們對社會治理的參與意識與參與能力都不斷提升；對于社會治理的合理性、多樣性、靈活性、人本化有了更高訴求，而原來社會管理中家長制、一刀切、自上而下的缺少彈性的管理模式越來越難以適應這種不斷增強的變化，培育新型的以適應新時代公民的“強社會”就成為了當前迫在眉睫的一項重要任務。

　　培育“強社會”就是要賦予社會足夠的空間，大力增強社會的自生能力。需要政府適度放權(quán)給社會，把那些社會可以自我管理的領(lǐng)域開放給社會本身，把政府自己管理不好的領(lǐng)域讓渡給社會。拓展公民的參與空間，加大培養(yǎng)社會組織的力度，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，讓社會組織在成長與成熟中承擔更多的社會服務功能，讓政府集中力量優(yōu)化社會治理的客觀政策及其環(huán)境。

　　C

　　“公共利益”：構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變動力機制的核心

　　將“好政府”作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標及其價值取向，政府的根本問題就不再是規(guī)模大還是規(guī)模小了，而是如何構(gòu)造一個更好的政府。說得更準確一點，我們需要更好的政府治理。 “好政府”最根本的要求就是“人人享有均等的公共服務”和“提供高水平的公共服務設施”。顯然，唯有以“公共利益”為核心，構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制，才能推動政府向“好政府”不斷轉(zhuǎn)變。

　　以公共利益為核心轉(zhuǎn)變政府職能，促進“好政府-強社會”建設，要求政府必須處理好以下三種關(guān)系：

　　一是要處理好經(jīng)濟發(fā)展與公共利益的關(guān)系。以公共利益為核心轉(zhuǎn)變政府職能，要求政府應該處理好經(jīng)濟發(fā)展和公共利益最大化之間的關(guān)系，是繼續(xù)以GDP為中心保持高速發(fā)展，還是轉(zhuǎn)變到以人為中心，寧可降低經(jīng)濟增速也要更加關(guān)注所有人切實享有的公共利益的最大化呢？從目前新一屆政府的政策來看，是選擇了后一條途徑。

　　二是要處理好握權(quán)與放權(quán)的關(guān)系。一方面，在政府之外，政府向市場和社會放權(quán)，將政府職能向企業(yè)、社會組織轉(zhuǎn)移，激發(fā)市場活力和社會活力。另一方面，在政府內(nèi)部也應認真研究并解決好具體什么職能該下放到哪一級政府，職能下放后政府各層級之間如何對接和互動運行，為此要構(gòu)建政府內(nèi)部權(quán)力轉(zhuǎn)移機制。

　　三是要處理好長遠和當前的關(guān)系。以公共利益為核心實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，要求實現(xiàn)公共利益最大化。但這種最大化不僅僅只是指當前利益最大化，還要注重長遠利益的最大化。這就要求政府要處理好當前利益和長遠利益之間的關(guān)系。要抓緊解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展中亟待解決的突出矛盾問題，同時著眼未來發(fā)展，堅決防止急功近利的短期行為。

　　（作者系華東理工大學教授）