政府誠信是社會誠信的風向標。CFP供圖

　　在我國，現(xiàn)存的問題是缺乏主流民意的表達渠道和評價機制，因此各種非主流民意借助網(wǎng)絡和強制性利益表達日益泛濫，并有綁架主流民意的趨勢。聚合和顯示主流民意，是當前我國亟待解決的重大課題，也是推進服務型政府建設的關鍵。

　　■胡偉

　　建設人民滿意的服務型政府，是近年來我國提出的行政體制改革的重要目標。服務型政府的打造，要以給全社會提供必要的和優(yōu)質(zhì)的公共服務為目的，以政府自身職能的科學定位、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合、施政的廉潔高效為手段，以公眾的滿意度、評價權和選擇權為前提和歸宿。通過對我國主要城市公共服務滿意度的大型民調(diào)發(fā)現(xiàn)，我國公共服務還存在一些問題，是建設服務型政府必須解決的。

　　如何考察公眾對公共服務是否滿意

　　對于服務型政府來說，必須按照公眾的意愿提供公共物品和服務，并且把公民是否滿意作為評估政府績效的最終標準。因此，對服務型政府的衡量，最終還是要看人民群眾是否滿意。

　　那么，如何考察公眾對公共服務是否滿意呢？這是當前我國服務型政府建設面臨的一個困境。時下一些官員常說要把人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民贊成不贊成、人民答應不答應作為衡量政府一切工作的標準，但是我們怎么知道民眾的喜好呢？如果沒有一套科學的民意調(diào)研方法，而是靠主觀臆斷和猜測，肯定是不行的。在我國，現(xiàn)存的問題是缺乏主流民意的表達渠道和評價機制，因此各種非主流民意借助網(wǎng)絡和強制性利益表達日益泛濫，并有綁架主流民意的趨勢。聚合和顯示主流民意，是當前我國亟待解決的重大課題，也是民主制度的關鍵問題。只有準確聚合主流民意，才能有效顯示公眾滿意度，也才能真正推進服務型政府的建設。

　　從國際上看，主流民意的表達和顯示主要有三種方式，一是投票選舉、二是代議政治、三是民意調(diào)查，這是聚合主流民意的“三駕馬車”。在我國，盡管目前尚不可能形成上述“三駕馬車”的主流民意顯示機制，但至少可以讓“一駕馬車”先跑起來，并做大做強，即通過民調(diào)來準確顯示公眾偏好和滿意度。選舉和民調(diào)是主流民意表達的兩個輪子，缺一不可，即使在選舉過程中也普遍被使用，兩者經(jīng)常耦合在一起，相得益彰。而且，民調(diào)是一種副作用小、成本較低、安全可靠、容易實施且可反復使用的方法，如果加以大力倡導并能夠影響決策，進而作為領導干部選拔、考核、任用的依據(jù)之一，其前景十分可觀，在一定程度上甚至可以成為投票選舉的“替代物”。這也可作為我國擴大公民有序參與的有效手段，成為民主政治建設的重要抓手。

　　服務型政府是以公民為本位的現(xiàn)代政府，公民的利益和需求是政府首要的價值和追求。衡量服務型政府建設的好壞，最終的標準還是看人民群眾是否滿意，以及人民群眾是否有表達權、評價權和選擇權�，F(xiàn)階段，通過民調(diào)準確把握公眾對公共服務的滿意度，是對服務型政府評價的重要方面，有著不同尋常的理論和實際價值。

　　當前公共服務滿意度存在的問題

　　上海交通大學國際與公共事務學院與新加坡南洋理工大學公共管理研究生院合作，從2011年開始，連續(xù)3年進行中國30多個主要城市的公共服務公眾滿意度的大型調(diào)研。調(diào)研包括公共服務提供公眾滿意度以及公眾對于政府效能、信息公開、公眾參與和政府信任的評價。通過上述調(diào)研和分析，發(fā)現(xiàn)如下一些值得關注的問題：

　　第一，公眾對各個城市公共服務的滿意度評價雖有高低之分，但總的來看，2011年市民對于公共服務的滿意度還不是很高，2012年城市滿意度總體得分有所進步，但依然有超過一半的城市得分在7以下。這說明，雖然近年來各地都開始重視服務型政府建設，但與廣大民眾的期待還有較大的差距，我國各個城市應當在服務型政府建設上加大力度。

　　第二，目前公共服務不同領域的公眾滿意度不平衡。根據(jù)2012年公眾對基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房價格、社會保障、環(huán)境保護、公共安全、基礎設施、文化休閑設施、公共交通9項公共服務分別進行打分評價，文體設施、基礎教育和基礎設施的公眾滿意度位列前三，社會保障、公共交通和社會治安的公眾滿意度排名居中，而環(huán)境保護、公立醫(yī)院和住房價格的公眾滿意度最差，需要引起政府的高度重視。

　　第三，公眾對城市公共服務的滿意度與經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有明顯的相關性，這是一個非常值得研究的現(xiàn)象。在2011年對32個主要城市的調(diào)查中，北京、上海、廣州、深圳4個一線城市的公眾滿意度都沒有進入前8名。2012年的調(diào)研，4個一線城市有所進步，但深圳下降到第31名，與排在第9名的西寧形成很大的反差。當然，城市的經(jīng)濟發(fā)展可以為公共服務提供良好的物質(zhì)基礎，它的重要性是不容忽視的。

　　第四，公眾滿意度與公共服務的投入也沒有明顯相關性，這是一個似乎不合邏輯的事實。根據(jù)我們的研究，2011年32個城市在公共服務領域人均投入的前8名依次是北京、上海、廈門、深圳、天津、廣州、寧波、大連，所有的一線城市都位列其中，但與當年調(diào)研所顯示的公眾滿意度前8名的城市有很大出入，只有廈門、寧波、大連進入了前8名。當然，這并不意味著良好的公共服務不需要政府積極的投入，因為優(yōu)質(zhì)的公共服務離不開政府有效的投入和產(chǎn)出，而是如何進一步改善投入的效率和效益。

　　第五，相對于公眾滿意度，政府自身的建設需要提上重要的議事日程。我們把公眾對于城市公共服務的滿意度稱為“服務維度”，而涉及政府自身因素的，如公眾參與、信息公開、政府效能、政府信任，稱為“政府維度”。相對于“服務維度”，“政府維度”的公眾滿意度得分更低，特別是在“政府效能”這個子維度上，2011年的數(shù)據(jù)反映所有城市都在6分以下，2012年更是跌至5.5分以下。這提醒人們，加強政府自身建設是打造服務型政府的關鍵因素�！　�

　　怎樣構(gòu)建公眾滿意的服務型政府

　　需要說明的是，公眾滿意度和公眾評價只是老百姓的主觀感受，并不能充分顯示一個城市公共服務的全貌。而且，由于不同城市公眾的個體差異，滿意度也不能絕對顯示各個城市公共服務的優(yōu)劣。公眾滿意度與公眾期望值有密切關系，同樣的公共服務和政府效能，對于期望值高的民眾來說評價會偏低，而對于期望值低的民眾來說評價則會偏高。一般來說，一個城市越富裕、市民受教育水平越高、開放度越大，公眾對當?shù)卣钠谕驮礁�。在研究和分析的基礎上，我們提出以下建議：

　　首先，重視公共服務的績效管理和績效評估。為什么公眾滿意度與公共服務的投入沒有明顯相關性？因為政府的效能不高，投入與產(chǎn)出、結(jié)果之間不成比例，甚至結(jié)果是負面的。有時候GDP增長了，但人心喪失了，這就是負面結(jié)果。政府忙忙碌碌，但老百姓并不滿意，癥結(jié)就在于此。公眾的滿意和對政府的信任就是公共服務最重要的結(jié)果，因此必須更加重視對于公眾滿意度的測量。

　　其次，重點加強對住房、醫(yī)療、環(huán)保等領域公共服務的改善。如上所述，城市公共服務不同領域的公眾滿意度是不平衡的。其中，基礎教育在9個領域中排名第二，與通常人們“上學難”的印象有較大的出入，但住房、醫(yī)療、環(huán)保成為公眾最不滿意的3個方面，與我們的日常感知是一致的，需要加大力度予以有效改進。

　　再其次，城市公共服務不僅是城市層面的事情，國家層面也應出臺政策予以解決。目前在公共服務領域中央和地方的責權不平衡，要適度加強中央事權和支出責任，明確哪些公共服務以中央政府提供為主，哪些以地方政府提供為主，哪些是中央和地方政府共同提供。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。

　　最后，切實推進政府自身的改革。相對于公共服務提供，政府自身建設存在短板，深化政府改革勢在必行。在大力發(fā)展地方經(jīng)濟和增加公共服務投入的同時，服務型政府建設更需要地方政府在政府體制、信息公開、公民參與等方面予以改進。為此，要破除唯GDP增長論，大力推進政治和行政體制改革，全面提升政府治理能力，增強政府的透明度和公信力。

　�。ㄗ髡呦瞪虾＝煌ù髮W國際與公共事務學院院長、教授。本項研究是國家社科基金重大項目“中國特色社會主義民主政治的理論建構(gòu)與戰(zhàn)略路徑研究”成果之一）