近年來一些地方省、市積極探索主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度。圖片選自《東南快報》

　　既要關(guān)注權(quán)力分散可能產(chǎn)生的反腐敗效益，更要關(guān)注權(quán)力分散之后可能帶來的巨大成本——

　　春節(jié)期間，中共中央紀(jì)律檢查委員會研究室連續(xù)發(fā)表文章，分析我國反腐敗的深層次問題。在《深化改革要體現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗要求》的文章中，中共中央紀(jì)律檢查委員會研究室明確指出，要切實強(qiáng)化權(quán)力制衡，按照分工負(fù)責(zé)原則，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對具體事務(wù)插手干預(yù)，積極探索推廣主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度。這項改革具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義，值得學(xué)術(shù)界深入研究。

　　中共中央紀(jì)律檢查委員會研究室提出權(quán)力制衡的概念，是一個巨大的歷史進(jìn)步，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對具體事務(wù)的插手干預(yù)，應(yīng)當(dāng)成為今后反腐敗的重點，也應(yīng)該成為我國政治體制改革的主攻方向。

　　但是，分權(quán)制衡在現(xiàn)代政治學(xué)中是一個特定的概念。分權(quán)制衡主要是指國家政治結(jié)構(gòu)上的分權(quán)制衡，是為了確保權(quán)力的相互監(jiān)督，防止權(quán)力過于集中而滋生腐敗。這種分權(quán)制衡的政治制度設(shè)計，既體現(xiàn)了西方國家現(xiàn)代民主政治的基本理念，實現(xiàn)主權(quán)在民，同時又可以防止一些機(jī)關(guān)或者個人濫用權(quán)力，從而給國家和人民造成災(zāi)難。但是，具體到某個國家機(jī)關(guān)而言，權(quán)力制衡并不直接表現(xiàn)為分工負(fù)責(zé)，首長負(fù)責(zé)制仍然是現(xiàn)代政治權(quán)力配置的基本原則。

　　所謂首長負(fù)責(zé)制是指在一個國家機(jī)關(guān)首長負(fù)有全部責(zé)任，不管國家機(jī)關(guān)出現(xiàn)什么樣的問題，也不管國家機(jī)關(guān)的工作人員出現(xiàn)什么樣的問題，首長都必須成為第一責(zé)任人，承擔(dān)所有的責(zé)任。行政首長制的價值就在于提高決策、執(zhí)行和監(jiān)督的效率，防止出現(xiàn)互相推諉、相互扯皮的現(xiàn)象。首長負(fù)責(zé)制在現(xiàn)代民主政治體制中首先表現(xiàn)為首長必須通過選舉產(chǎn)生，必須對所有的選民負(fù)責(zé)。首長可以根據(jù)自己的需要選拔任用自己的副手，但必須對他們的行為承擔(dān)直接責(zé)任。這種普遍性的政治結(jié)構(gòu)設(shè)計，就是要提高國家機(jī)關(guān)的工作效率，防止國家機(jī)關(guān)工作人員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力相對分散而出現(xiàn)互相摩擦的現(xiàn)象。

　　首長負(fù)責(zé)制充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政治的道德倫理。首長通過選舉產(chǎn)生，可以提名自己的政治合作伙伴，但是，首長在充分行使國家權(quán)力的同時，必須對自己的執(zhí)政團(tuán)隊承擔(dān)絕對的責(zé)任，如果執(zhí)政團(tuán)隊內(nèi)部出現(xiàn)了腐敗問題，那么，除了腐敗分子應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁之外，首長還應(yīng)該承擔(dān)政治責(zé)任和必要的法律責(zé)任。正是這種雙處罰制度，使得首長在選擇自己的合作伙伴、組建自己執(zhí)政團(tuán)隊的時候，必須充分考慮到合作伙伴的政治品質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，必須對執(zhí)政團(tuán)隊是否能夠高效運作給予全面的評估，如果首長偏聽偏信，任人唯親，導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)工作效率低下，那么，首長必須承擔(dān)全部的責(zé)任。為了自己的政治利益，首長在選拔任用政治副手的時候，就不會草率從事。

　　中紀(jì)委研究室根據(jù)我國腐敗現(xiàn)象發(fā)生的原因，提出應(yīng)當(dāng)限制主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，從邏輯上來說是有道理的。但是，中國的政治體制是典型的民主集中制，如果只強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡，而忽視了權(quán)力的集中，那么，就無法真正貫徹落實民主集中制的基本原則。正如人們所看到的那樣，在現(xiàn)實生活中主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力不可能被分解，這一方面是因為我國《公務(wù)員法》明確規(guī)定了首長負(fù)責(zé)制的基本原則；另一方面則是因為我國現(xiàn)實生活中存在著行政級別的問題，首長的級別往往高于副手，他們彼此存在著上下級關(guān)系，正因為如此，將本來應(yīng)該由首長集中行使的權(quán)力分解一部分給副手，試圖以此來達(dá)到分權(quán)制衡的目的，最終的結(jié)果必然是緣木求魚。在現(xiàn)實生活中，首長具有絕對的權(quán)力，這種權(quán)力既是政治資源配置的需要，同時也是公務(wù)員層級管理制度的必然表現(xiàn)，人們無法想象，行政級別低于行政首長的副職干部，能夠獨立行使本來應(yīng)該由首長行使的權(quán)力；人們也無法想象，在一個分權(quán)制衡、分工負(fù)責(zé)的國家機(jī)關(guān)，能夠大幅度地提高決策執(zhí)行和監(jiān)督的效率。

　　首長負(fù)責(zé)制意味著首長擁有絕對的權(quán)力。為了防止首長為所欲為，各國在反腐敗制度設(shè)計的過程中，專門針對首長制定了一系列明確的法律規(guī)定。首長不僅要對自己的腐敗行為負(fù)責(zé)，而且要對自己副手和下屬工作人員的腐敗行為負(fù)責(zé)。正是這種獨特的制度設(shè)計，使得首長必須時刻小心翼翼，謹(jǐn)慎地行使自己的權(quán)力。

　　首長負(fù)責(zé)制既是現(xiàn)代各國憲法和法律規(guī)定的基本制度，同時也是減少腐敗，提高決策、執(zhí)行和監(jiān)督效率的必要制度。在反腐敗的過程中需要關(guān)注權(quán)力分散可能產(chǎn)生的反腐敗效益，但更要關(guān)注權(quán)力分散之后可能帶來的巨大成本。首長負(fù)責(zé)制并不意味著將所有的權(quán)力集中在首長的手中，而是要在法律明確授權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對首長的約束，并且以制度確保首長對所在機(jī)關(guān)及其工作人員具有監(jiān)督權(quán)，只有這樣才能形成反腐敗的鎖鏈，才能防止權(quán)力分散帶來更大規(guī)模的尋租活動。（作者為中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授）