受訪嘉賓：許耀桐

　　國(guó)家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)，科研部原主任

　　訪談

　　我國(guó)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的部門(mén)機(jī)構(gòu)不算少，體系也很完整。但是，由于現(xiàn)有的三大機(jī)構(gòu)對(duì)于所監(jiān)督的權(quán)力主體，形不成獨(dú)立的權(quán)力制約關(guān)系，因此難以收到有效的監(jiān)督效果。

　　中央堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)，查辦腐敗案件力度之大、數(shù)量之多、頻率之高是近年來(lái)少見(jiàn)的。權(quán)力不受制約，貪腐就會(huì)大行其道，中國(guó)的反腐敗之路，就是對(duì)權(quán)力的制約之路�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：要“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”。怎樣才能緊緊抓住權(quán)力制約這個(gè)環(huán)節(jié)，使其成為整個(gè)政治體制改革的突破口，并進(jìn)而為其他各項(xiàng)改革提供有力支撐？為此，本報(bào)記者采訪了國(guó)家行政學(xué)院教授許耀桐。

　　監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

　　記者：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，需要有科學(xué)完備的監(jiān)督體制，我國(guó)權(quán)力監(jiān)督現(xiàn)狀到底如何？

　　許耀桐：目前，我們進(jìn)行反腐的主要有下述三大機(jī)構(gòu)部門(mén)：一是中央和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，這是黨的機(jī)構(gòu)；二是國(guó)家監(jiān)察部和地方省市縣監(jiān)察廳（局），這是行政部門(mén)；三是最高檢設(shè)立的反貪總局和省市縣檢察院設(shè)立的反貪局，這是檢察部門(mén)。

　　我國(guó)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的部門(mén)機(jī)構(gòu)不算少，體系也很完整。但是，由于現(xiàn)有的三大機(jī)構(gòu)對(duì)于所監(jiān)督的權(quán)力主體，形不成獨(dú)立的權(quán)力制約關(guān)系，因此難以收到有效的監(jiān)督效果。尤其在地方，這三大監(jiān)督機(jī)構(gòu)根本沒(méi)有獨(dú)立性，開(kāi)展工作受到多方掣肘，不可能自主地、有效地行使對(duì)地方黨委和政府的監(jiān)督權(quán)。

　　蘇聯(lián)模式的困境

　　記者：這種監(jiān)督體制是如何形成的？

　　許耀桐：歸根到底是體制性的問(wèn)題。追本溯源，現(xiàn)有這一套監(jiān)督體制基本上還是來(lái)自于原有的蘇聯(lián)模式。

　　蘇共六大召開(kāi)時(shí)，設(shè)立了中央檢查委員會(huì)。當(dāng)時(shí)的中央檢查委員會(huì)只是隸屬于中央委員會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)，它不可能有效地對(duì)整個(gè)黨中央特別是對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行檢查監(jiān)督。

　　列寧試圖改變這樣的狀況，在1920年9月第九次全國(guó)代表會(huì)議上，列寧決定“成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)”。然而，隨著列寧逝世，在斯大林領(lǐng)導(dǎo)之下，蘇共十四大通過(guò)的黨章寫(xiě)進(jìn)的有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的條文，發(fā)生了走樣倒退。中央監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)變成了“同黨員違反聯(lián)共(布)黨綱和黨章的現(xiàn)象作斗爭(zhēng)，為了從各方面保證在蘇維埃機(jī)關(guān)的活動(dòng)中貫徹黨的路線，為了研究改善和簡(jiǎn)化蘇維埃機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)的辦法”，這就背離了它原有的重要職能。到了蘇共十八大，斯大林干脆徹底地改變了監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)，降低了監(jiān)察委員會(huì)的地位，無(wú)法發(fā)揮對(duì)中央委員會(huì)權(quán)力制約的作用。

　　除了黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)外，原蘇聯(lián)也設(shè)有國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)。1917年11月7日，蘇維埃政權(quán)建立后設(shè)立的3個(gè)人民委員部，其中就有國(guó)家監(jiān)察部，但基本上由舊國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任各項(xiàng)職務(wù)。1920年2月，國(guó)家監(jiān)察部改組為工農(nóng)檢查院。工農(nóng)檢查院受全俄中央執(zhí)行委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，從組織上保證了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使自己的監(jiān)督權(quán)。但在1923年4月召開(kāi)的十二大上，工農(nóng)檢查院進(jìn)行了改組，成立了工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會(huì)的聯(lián)合機(jī)關(guān)。這樣，工農(nóng)檢查院也要受到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在此后的黨的代表大會(huì)和代表會(huì)議上，工農(nóng)檢查院都要作工作報(bào)告，由黨的會(huì)議直接做決定，對(duì)工農(nóng)檢查院進(jìn)行工作部署。這使工農(nóng)檢查院處于黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，喪失了獨(dú)立的檢察權(quán)。

　　顯而易見(jiàn)，原蘇聯(lián)雖然也擁有權(quán)力監(jiān)督的三駕馬車(chē)——檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)和工農(nóng)檢察院，但由于總韁繩攥在黨委和政府手里，難免失去應(yīng)有的效力。

　　五個(gè)獨(dú)立

　　記者：中國(guó)怎么徹底告別蘇聯(lián)模式，那我們又該以何種監(jiān)督模式來(lái)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約？

　　許耀桐：十八屆三中全會(huì)明確提出，“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”，“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”。按照這一精神，我認(rèn)為應(yīng)深化相關(guān)方面改革，實(shí)行“五個(gè)獨(dú)立”。

　　第一，地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，作工作報(bào)告，接受同級(jí)黨的代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方各省市縣的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不受地方同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)之后，就可以真正成為獨(dú)立的政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

　　第二，各地的監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局由上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由上級(jí)決定。各地的預(yù)防腐敗局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

　　第三，各地的貪污賄賂局由上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)和最高人民檢察院反貪污賄賂總局領(lǐng)導(dǎo)，撥款和人事由總局決定。各地的反貪污賄賂局官員實(shí)行三年任期制，定期調(diào)換。

　　第四，各地的法院由上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)。撥款、人事都由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和最高法院決定。

　　第五，賦予人民代表獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力。加強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，強(qiáng)化人大代表的豁免權(quán)，并通過(guò)立法賦予彈劾權(quán)。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能夠傾聽(tīng)人民的呼聲，了解群眾的意愿，行使人民代表的各種權(quán)力，能夠代表人民對(duì)各級(jí)官員實(shí)行權(quán)力制約監(jiān)督。