2013年，全國煤炭市場的“黃金十年”徹底終結(jié)，煤炭資源面臨枯竭，可持續(xù)發(fā)展能力不足，煤炭行業(yè)虧損嚴重，煤炭經(jīng)濟發(fā)展速度明顯放緩，經(jīng)濟衰減的影響開始擴散，失業(yè)加劇，欠資普遍，社會壓力增加。雞西、雙鴨山、七臺河、鶴崗四個煤城的經(jīng)濟與社會發(fā)展陷入嚴重困境，企業(yè)呈現(xiàn)停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，社會穩(wěn)定壓力加大。這種狀況是多種因素造成的。從國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境來看，宏觀經(jīng)濟運行不佳導致了煤炭市場低迷。受世界經(jīng)濟低迷徘徊和我國經(jīng)濟發(fā)展速度放緩影響，鋼鐵、房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)普遍不景氣，煤炭需求急劇遞減，煤炭價格急劇下滑，煤炭市場呈現(xiàn)產(chǎn)量和價格“量價齊跌”的局面。從煤炭行業(yè)發(fā)展來看，產(chǎn)能過剩是煤炭經(jīng)濟運行困難的根本原因。筆者認為，煤炭資源型城市走出困境的根本途徑是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

　　一、以創(chuàng)新思維科學規(guī)劃好

　　轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

　　煤城轉(zhuǎn)型發(fā)展是大勢所趨，同時四煤城經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級也面臨重要機遇。我省出臺的“五大規(guī)劃”對鶴崗市全覆蓋，雞西市和雙鴨山市分別納入四個規(guī)劃框架，七臺河市納入三個規(guī)劃范圍，既為煤城經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供了專項規(guī)劃和政策支持，也提供了多項拓展空間。外部約束與市場倒逼機制，客觀上要求四煤城必須從根本上調(diào)整舊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和格局，加快城市轉(zhuǎn)型升級的進度和自覺。特別是《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，提出了有序開發(fā)綜合利用資源、優(yōu)化發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)、培育壯大優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系、加快棚戶區(qū)改造、加快城鎮(zhèn)基礎設施建設、切實保障和改善民生、加強環(huán)境治理和生態(tài)保護等重點任務，為煤城轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。繼續(xù)加大中央財政轉(zhuǎn)移支付資金和中央預算內(nèi)資金對資源枯竭城市的支持力度，開展資源富集地區(qū)可持續(xù)發(fā)展試點，加快推進資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法，逐步建立多層次的可持續(xù)發(fā)展政策保障體系，為煤城轉(zhuǎn)型發(fā)展強化了政策支撐。

　　科學規(guī)劃好轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略，頂層設計要高起點。當前，省政府應抓緊制定四煤城加快轉(zhuǎn)型升級發(fā)展規(guī)劃，出臺相關配套政策。明確四煤城轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方向、發(fā)展重點和產(chǎn)業(yè)定位。鼓勵四煤城按照“五大規(guī)劃”的相關要求，根據(jù)資源、區(qū)位、人口、生態(tài)、土地等后續(xù)發(fā)展因素和歷史文化傳統(tǒng)，開發(fā)獨具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

　　二、標本兼治、轉(zhuǎn)型升級

　　轉(zhuǎn)型升級發(fā)展是全國煤炭行業(yè)生存發(fā)展的必由之路，也是我省四煤城的必然選擇。四個煤城要堅持依托煤、延伸煤、不唯煤、超越煤，標本兼治，科學研判發(fā)展路徑，審慎確定轉(zhuǎn)型思路、目標、方向和重點。

　　加快我省煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體思路是：以“五大規(guī)劃”發(fā)展戰(zhàn)略特別是實施《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》為統(tǒng)領，以破解體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式為主線，以企業(yè)轉(zhuǎn)活、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)優(yōu)、體制轉(zhuǎn)軌、城市轉(zhuǎn)型為目標，堅持煤與非煤“雙輪驅(qū)動”發(fā)展。在煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，走新型工業(yè)化，鞏固煤炭、穩(wěn)定煤電、大力發(fā)展現(xiàn)代煤化工。在非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，牢牢扭住產(chǎn)業(yè)項目建設，全力推動四煤城生態(tài)環(huán)境不斷恢復，經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展。在轉(zhuǎn)型方向的設計上，資源型城市發(fā)展一定要走出一條科技含量高、產(chǎn)品效益好、附加值高，可持續(xù)發(fā)展的新路子。應堅持“傳統(tǒng)要向創(chuàng)新轉(zhuǎn)，地下要向地上轉(zhuǎn)，原煤要向精加轉(zhuǎn)，煤炭要向非煤轉(zhuǎn)，非煤要向高端轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)型向外向型轉(zhuǎn)，生態(tài)向低碳轉(zhuǎn)”。

　　從四煤城實際看，應把握 “兩條主線、五型特色產(chǎn)業(yè)”的重點。兩條主線：一是大力發(fā)展煤炭精深加工產(chǎn)業(yè)。四個煤城充分挖掘煤炭資源潛力，不斷延伸煤炭產(chǎn)業(yè)鏈條，加快推動傳統(tǒng)煤化工向現(xiàn)代煤化工轉(zhuǎn)變、低端粗放產(chǎn)品向高端集約產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，努力支撐地方經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。二是培育壯大非煤替代產(chǎn)業(yè)。四個煤城堅持不唯煤、超越煤，把優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的總抓手，努力培育壯大非煤替代產(chǎn)業(yè)，逐步降低經(jīng)濟發(fā)展對煤炭資源的依賴程度，著力推進煤城由單一的資源型經(jīng)濟向多元化經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。學習借鑒遼寧撫順市定位向消費型城市轉(zhuǎn)型、山東棗莊市以文化產(chǎn)業(yè)推動轉(zhuǎn)型、阜新市瞄準現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向轉(zhuǎn)型等的成功經(jīng)驗。四煤城要形成“創(chuàng)新型、外向型、旅游型、文化消費型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型”的特色產(chǎn)業(yè)型城市。

　　一是把發(fā)展新型煤化工產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向創(chuàng)新型的高附加值方向轉(zhuǎn)型。要擺脫傳統(tǒng)煤化工的路徑依賴，積極運用新技術大力發(fā)展新型煤化工，使煤炭利用由動力煤為主向原料煤為主轉(zhuǎn)變，延長產(chǎn)品鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。推動現(xiàn)有焦化企業(yè)適應市場變化，將冶金用焦炭產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為化工用焦炭產(chǎn)品，推動初加工向精深加工轉(zhuǎn)變，努力延伸以焦炭、焦油、焦爐氣、苯為原料源頭的四個產(chǎn)業(yè)鏈。

　　二是把石墨作為新的優(yōu)勢資源依托，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端化石墨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。高起點做好石墨產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，抓好重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，加大對石墨產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技支撐，重點支持現(xiàn)有工程研發(fā)技術中心建設，加快石墨高端產(chǎn)品市場化研發(fā)步伐，依托中鐵集團等戰(zhàn)略投資者，加快推進以資源換產(chǎn)業(yè)，推動石墨產(chǎn)業(yè)鏈向高端化發(fā)展。

　　三是把農(nóng)業(yè)作為重要發(fā)展領域，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向綠色、安全、優(yōu)質(zhì)、高效的食品加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。依托四煤城農(nóng)業(yè)資源和產(chǎn)業(yè)基礎，大力推進綠色食品產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。充分利用區(qū)域內(nèi)要素和條件，不斷延長稻米、玉米、大豆、畜牧養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)鏈，推動其向食品制造、化工原料、生物制藥方向發(fā)展，加快發(fā)展小漿果種植及系列加工等山特產(chǎn)品開發(fā)，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

　　四是把現(xiàn)代服務業(yè)作為新的發(fā)展空間，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向生產(chǎn)、生活性服務轉(zhuǎn)型。充分利用四煤城建設的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、時尚人居區(qū)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，提升城市品位，擴大就業(yè)。推進“商、旅、文”聯(lián)動發(fā)展，開發(fā)休閑養(yǎng)生、養(yǎng)老服務、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)。

　　五是把對俄合作作為新的增長點，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向外向型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。依托區(qū)域內(nèi)對俄口岸和同江大橋物流通道，統(tǒng)籌考慮出口的蔬菜、家電、汽車、服裝等產(chǎn)業(yè)安排和進口木材、鐵精粉、煤炭等大宗原料的落地加工，按照出口抓加工、進口抓落地的總體思路，合理進行產(chǎn)業(yè)布局。以建龍進口1000萬噸鐵精粉加工利用為重點，帶動境外資源進口加工轉(zhuǎn)化。

　　三、用好政策、多策并舉

　　一是加強對煤城轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策扶持。在財政稅收上，省委、省政府爭取國家建立資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付長效機制，適當增加轉(zhuǎn)移支付資金額度，延長轉(zhuǎn)移支付補助年限；將目前征收的“礦產(chǎn)資源補償費”納入稅改范圍，推動煤炭資源稅由從量計征轉(zhuǎn)為從價計征，建立地方財政收入穩(wěn)定增長長效機制，使資源開發(fā)收益向煤城傾斜；調(diào)整稅費收入分成比例，增加四個煤城稅收留成比例，為煤城轉(zhuǎn)型發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持。在國有企業(yè)改革上，省委、省政府把龍煤“三供一業(yè)”、醫(yī)院、學校等非生產(chǎn)單位劃歸地方，剝離企業(yè)“辦社會”職能，最大程度減輕國有企業(yè)“辦社會”負擔。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和項目建設上，省委、省政府在實施“五大規(guī)劃”過程中，加大對資源型城市煤炭資源深加工和非煤新興產(chǎn)業(yè)項目支持力度，在園區(qū)、項目建設上給予更優(yōu)惠的政策和資金支持。如在石墨產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，省委、省政府把石墨產(chǎn)業(yè)發(fā)展上升為省級戰(zhàn)略，建立統(tǒng)一的研發(fā)平臺，加大研發(fā)投入力度，力爭把石墨產(chǎn)業(yè)培育成我省的主導產(chǎn)業(yè)。在棚戶區(qū)改造上，省委、省政府增加對煤城棚改項目的專項資金投入額度，減緩煤城棚戶區(qū)改造所欠債務的銀行利息，切實減輕地方財政負擔。在煤炭市場的管理上，由于省外煤炭大量進入，沖擊了我省煤炭市場。據(jù)統(tǒng)計，2013年俄煤、蒙煤全年省外凈輸入量達到4000余萬噸。由于俄煤和蒙煤高硫、高灰、低燃值，造成大氣污染和霧霾，不符合國家節(jié)能減排標準，環(huán)保和進出口檢驗部門應該遏制俄、蒙煤炭進省內(nèi)市場，為本省煤炭市場拓展一份發(fā)展空間。

　　二是加快推進煤礦關閉整治整合進程。應盡快制定出臺我省煤礦關閉整治整合的實施辦法和相關細則，盡早拿出時間表和路線圖，明確關閉、整治、整合及兼并重組的礦型標準、工作方法、推進步驟、完成時限的事項要求，早日結(jié)束地方煤礦等待觀望、停產(chǎn)停工的狀態(tài)，對達到規(guī)模、符合條件的煤礦盡快啟動。充分征求地方政府、煤礦企業(yè)、職工群眾等各方面的意見和建議，科學合理地確定被關閉、整合煤礦的補償標準，妥善安置下崗失業(yè)人員，保障企業(yè)和職工的合理合法權益。抓緊對各地市方案及區(qū)域規(guī)劃予以批復，指導和推進全省煤礦按期完成整治整合關閉任務。

　　三是理順煤炭行業(yè)管理體制。由于地方煤炭精深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展迫切需要大量煤炭資源，建議省委、省政府進一步理順我省煤炭行業(yè)管理體制，將龍興所屬部分資源和龍煤部分礦山企業(yè)下放地方管理，增加地方政府在煤炭資源使用配置方面的話語權，切實解決地方政府既擔負發(fā)展重任，又不能有效調(diào)配資源的權責不對等問題。建立四個煤城與龍煤、龍興等省屬企業(yè)合作機制，定期研究解決資源勘探開發(fā)和調(diào)配問題，加快解決煤城后續(xù)煤炭資源不足的問題。消減煤城原煤出市量，優(yōu)先保證當?shù)孛禾烤罴庸I(yè)發(fā)展需求，為地方轉(zhuǎn)型發(fā)展提供充足的資源保證。

　　四是繼續(xù)深化行政審批體制改革。由于市級備案項目在環(huán)評、土地等環(huán)節(jié)獲取省級審批核準的難度依然較大，且部分審批權下放的配套政策還不盡完善，導致項目融資非常困難，建議省委、省政府繼續(xù)簡政放權，在重點項目審批上加大對煤城的支持力度，減少審批事項、縮短審批時限、提高審批效率，為四個煤城儲備、生成項目，增加項目建設數(shù)量創(chuàng)造良好環(huán)境；同時盡快制定完善配套政策，督促各相關部門緊密銜接行政審批改革，強化協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，確保項目建設投融資順利進行。

　　五是打捆爭取國家政策支持。建議省直有關部門圍繞資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的實施，結(jié)合煤城轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，梳理政策條款，捆綁式爭取國家支持。特別要爭取中央預算內(nèi)投資向四煤城傾斜，爭取國家支持我省煤礦企業(yè)開發(fā)境外煤炭資源，爭取國家重大煤化工項目在四煤城布局，爭取國家?guī)椭鉀Q老礦歷史遺留問題，對塌陷區(qū)、采空區(qū)治理給予補償。 （作者單位：黑龍江省財政廳）