按照全面建成小康社會的戰(zhàn)略部署，黨的十八大報(bào)告提出了到2020年基本建成法治政府的奮斗目標(biāo)。那么當(dāng)前法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀如何？面臨哪些挑戰(zhàn)？我們以北京市為例進(jìn)行了調(diào)查與分析。

　　法治政府建設(shè)的七大進(jìn)展

　　2013年，北京加大了依法行政工作力度，加快了建設(shè)法治政府的步伐，在以下七個方面取得了明顯的進(jìn)展：

　　進(jìn)展一：以深化行政審批制度改革為突破口，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，改善服務(wù)方式。2013年，全市對保留的行政審批事項(xiàng)分兩批再次取消和下放359項(xiàng)，其中取消163項(xiàng)、下放196項(xiàng)。市級審批事項(xiàng)由1562項(xiàng)減少至940項(xiàng)，減少了39.8%。投資項(xiàng)目審批流程經(jīng)過優(yōu)化后，建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)由80多個減少為50多個，審批時(shí)限也從300多個工作日平均壓縮到109個工作日。為方便群眾辦事，北京市加快了電子政務(wù)建設(shè)，擴(kuò)大政府網(wǎng)上辦公的范圍，使網(wǎng)上辦公成為公眾辦事的重要手段�！捌桨脖本薄氨本┌l(fā)布”被評為2013年度中國最具影響力的政務(wù)微博，架起了政府與市民溝通的橋梁。

　　進(jìn)展二：改進(jìn)政府立法工作方法，擴(kuò)大公眾參與程度。在立法中，注重完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，保障人民群眾對立法決策的知情權(quán)和參與權(quán)。在制定2014年年度立法計(jì)劃前向社會公開征求立法建議。按照立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者三結(jié)合的立法工作要求，2013年共召開了12次法律專家工作組會議，對3項(xiàng)地方性法規(guī)草案和9項(xiàng)政府規(guī)章草案進(jìn)行了法律審核。

　　進(jìn)展三：提高規(guī)范性文件審查質(zhì)量，確保重大行政決策的合法性。2013年全年對262件市政府重大行政決策和報(bào)市政府備案的443件行政規(guī)范性文件進(jìn)行了合法性審查。在審查中，對于關(guān)注度高、爭議較大的熱點(diǎn)和難點(diǎn)事項(xiàng)，通過召開法律專家會加強(qiáng)法律論證。如交通委擬定的規(guī)范指導(dǎo)全市小客車合乘出行的相關(guān)意見，涉及面廣，起草部門又要解決與非法運(yùn)營相區(qū)別的問題，針對如何進(jìn)行制度構(gòu)建召開了專家論證會議。

　　進(jìn)展四：完善行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為。整合原食品辦、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門的食品藥品監(jiān)管職責(zé)，組建新的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理體制，筑就食品藥品安全的天網(wǎng)。在行政執(zhí)法體制改革中建立了城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)管的運(yùn)行體系和工作機(jī)制。行政執(zhí)法涉及的職能部門多，客觀上需要建立一種綜合、直觀的執(zhí)法平臺，統(tǒng)籌掌握各級行政執(zhí)法部門的執(zhí)法職權(quán)及履職情況。2013年1月北京市“兩會”期間，市政府工作報(bào)告提出要“構(gòu)建行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺，加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法”。10月,全市統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺項(xiàng)目建設(shè)工作正式啟動。

　　進(jìn)展五：推進(jìn)行政復(fù)議制度改革，充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛中的作用。2013年全市各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請4968件，受理立案4165件，結(jié)案3619件，同比分別增長38.5%、51.3%、37.3%。行政復(fù)議案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是新類型案件不斷涌現(xiàn)，審查難度提高；二是群體性案件占有一定比重、涉及面廣；三是政府信息公開類案件數(shù)量激增，占全部案件數(shù)的34.5%；四是案件成因復(fù)雜，處理難度大，如一些政府信息公開案件以大規(guī)模“串案”形式出現(xiàn)，看似簡單，其背后主要由征地、拆遷、“綠隔”等問題引發(fā)，涉及利益主體多、矛盾糾紛復(fù)雜；五是涉及行政決策、要求行政履責(zé)、行政監(jiān)管的案件相對較多，這表現(xiàn)出管理相對人對行政機(jī)關(guān)履責(zé)是否科學(xué)合法、監(jiān)管是否到位有著更高的期盼。過去幾年在市政府行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，成立了第三屆北京市政府行政復(fù)議委員會，首次嘗試邀請申請人參加案審會，進(jìn)一步增強(qiáng)了案件審議的透明度，提升了公信力。

　　進(jìn)展六：積極出庭應(yīng)訴，主動接受司法監(jiān)督。隨著法治建設(shè)的發(fā)展，行政相對人通過訴訟維護(hù)權(quán)益的需求不斷增長，2013年全市法院審結(jié)行政案件10264件，同比上升9.3%。被訴行政機(jī)關(guān)積極配合法院的審理，在法院的建議下主動完善行政行為，也使行政相對人正確認(rèn)識權(quán)利義務(wù)，實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，行政案件撤訴率達(dá)36.2%。

　　進(jìn)展七：加強(qiáng)依法行政培訓(xùn)，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力。6月份，北京市依法行政法制宣傳教育基地授牌暨依法行政講師團(tuán)成立，北京市三級法院建成19個依法行政法制宣傳教育基地，40余名法官受聘成為講師團(tuán)成員；“北京司法大講堂”活動在6、7月進(jìn)入“法治北京”階段，各區(qū)縣司法局、各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）司法所共舉辦“學(xué)法用法、依法行政”培訓(xùn)107場，18749名領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員以及新?lián)Q屆的農(nóng)村兩委班子參加了依法行政培訓(xùn)課程；11月19日下午，市政府召開常務(wù)會議前，請中國政法大學(xué)馬懷德教授就“運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)行政體制改革”進(jìn)行了專題講座，政府常務(wù)會議前學(xué)法成為制度。

　　法治政府建設(shè)中存在的問題

　　從調(diào)查研究得到的情況來看，北京市法治政府建設(shè)還存在如下問題需要解決。

　　1.重大行政決策的程序立法滯后，行政決策的民主化、科學(xué)化程度有待于進(jìn)一步提高。2011年北京市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》提出，要研究制定重大行政決策程序性規(guī)定，完善重大決策聽證制度。時(shí)至今日，北京市重大行政決策程序性法規(guī)仍沒能出臺，以致哪些決策應(yīng)當(dāng)聽證、聽證代表如何遴選、聽證意見采納與否，缺乏明確的規(guī)定，重大決策聽取意見的主觀隨意性較強(qiáng)。

　　2.行政不作為、亂作為的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象仍然存在。背街小巷、城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境治理滯后，小廣告、露天燒烤、“黑車”等痼疾頑癥久治不愈，生產(chǎn)安全、食品藥品安全、公共安全領(lǐng)域還存在不少問題。還習(xí)慣于突擊式、運(yùn)動式的執(zhí)法方式，一旦出現(xiàn)火災(zāi)等嚴(yán)重安全事故，就重點(diǎn)整治，而實(shí)際上這種安全隱患早已存在。

　　3.行政執(zhí)法程序還不夠規(guī)范，程序瑕疵成為違法性的主要表現(xiàn)。從行政處罰案卷評查發(fā)現(xiàn)的952處問題看，行政執(zhí)法部門向當(dāng)事人制發(fā)的法律文書問題占40%；行政執(zhí)法部門制作和收集的證據(jù)問題占25%，導(dǎo)致行政處罰案件面臨著較大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。從北京市各級法院審理的行政案件判決政府?dāng)≡V的原因看，主要是由于違反程序所致。

　　4.信息公開程度與人民群眾的期望還有一定的距離。從申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的案件看，信息公開類較多。申請人申請公開政府信息，公開義務(wù)機(jī)關(guān)有的以各種理由搪塞，有的借口申請人不符合申請條件而拒絕。目前政府主動公布的業(yè)務(wù)動態(tài)類信息占信息總量的90%以上，海量的信息包括了大量的新聞類、工作活動類信息，造成政府信息與媒體信息的混同。

　　法治政府建設(shè)的挑戰(zhàn)和展望

　　北京作為一個擁有2000多萬人口的特大型城市，而且正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅(jiān)時(shí)期，各項(xiàng)工作任務(wù)紛繁復(fù)雜、千頭萬緒，面臨著各方面的挑戰(zhàn)：北京市控制人口規(guī)模與公民的平等權(quán)、就業(yè)權(quán)、居住權(quán)之間的平衡；治理交通擁堵與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、出行權(quán)的保護(hù)；治理大氣污染首都難以單打獨(dú)斗的問題；人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要與公共資源嚴(yán)重短缺的矛盾；中央對首都的社會穩(wěn)定提出了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求。要維護(hù)城市安全有序運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、推動城市可持續(xù)發(fā)展，最根本的保障就是法治。

　　1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，研究制定加快法治政府建設(shè)實(shí)施規(guī)劃。下一步要按照法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)和推進(jìn)法治北京建設(shè)的新要求，圍繞2020年基本建成法治政府的目標(biāo)，緊密結(jié)合北京市實(shí)際，組織好依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同研究制定加快本市法治政府建設(shè)的實(shí)施規(guī)劃，統(tǒng)籌部署法治政府建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)和措施，明確2020年前加快建設(shè)法治政府的階段目標(biāo)、主要路徑、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施。

　　2.繼續(xù)深化行政審批制度改革，政府職能轉(zhuǎn)變逐步到位。要最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理，加強(qiáng)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)職責(zé)，繼續(xù)取消、下放審批事項(xiàng)。特別是需要取消和下放一批含金量高、關(guān)注度高的行政審批事項(xiàng)，清理非行政許可項(xiàng)目，規(guī)范保留的審批事項(xiàng)。加快建設(shè)市級政務(wù)服務(wù)中心，創(chuàng)新審批服務(wù)機(jī)制，提高審批效率。

　　3.制度建設(shè)服務(wù)于城市治理的需要，推動民主立法、民主決策。下一步立法工作，要把重點(diǎn)放在推動軌道交通安全、建筑工程質(zhì)量、環(huán)境秩序、人口管理等涉及民生的方面。要建立和完善重大行政決策的立法和程序，凡是涉及重大公共利益、人民群眾切身利益的決策事項(xiàng)，都要向社會公開征求意見或舉行聽證會。

　　4.建立政府與社會共治的城市治理體系，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用。政府通過行政獎勵、行政指導(dǎo)、行政合同等新的行政行為方式履行行政職能，鼓勵和支持社會各方面參與社會治理。按照“寬審批、重扶持、嚴(yán)監(jiān)管”的思路，改革社會組織登記、培育和監(jiān)督制度，推進(jìn)政社分開、政事分開，通過購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)的有關(guān)政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移。

　　5.打造陽光政府。進(jìn)一步深化政務(wù)信息公開，推行權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，推行公共服務(wù)辦事公開制度，方便群眾了解政府工作、監(jiān)督政府工作。改進(jìn)政府網(wǎng)站的設(shè)計(jì)，對主動公開的政府信息歸納整理，及時(shí)更新，提供強(qiáng)大的檢索功能，便于公眾查找，充分利用科技實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的理念。提升行政機(jī)關(guān)依申請公開受理、辦理和答復(fù)服務(wù)水平,對符合主動公開條件的申請量大的政府信息，隨時(shí)轉(zhuǎn)為主動公開。

　　（本文為《北京市法治政府發(fā)展報(bào)告（2013）》研究成果。執(zhí)筆人：金國坤）

　　延伸閱讀

　　十八大對法治政府建設(shè)

　　提出的新任務(wù)

　　政府職能方面，要求繼續(xù)深入推進(jìn)政企分開、政事分開，同時(shí)增加了政資分開和政社分開。

　　立法方面，提出了“科學(xué)立法”，并提出了三個方面的具體要求，即完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。

　　行政執(zhí)法方面，提出了推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

　　行政決策機(jī)制方面，提出了科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，建立決策問責(zé)和糾錯制度。

　　政務(wù)公開方面，提出了推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度。

　　依法行政觀念方面，提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。