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按照全面建成小康社會的戰(zhàn)略部署,黨的十八大報(bào)告提出了到2020年基本建成法治政府的奮斗目標(biāo)。那么當(dāng)前法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀如何?面臨哪些挑戰(zhàn)?我們以北京市為例進(jìn)行了調(diào)查與分析。
法治政府建設(shè)的七大進(jìn)展
2013年,北京加大了依法行政工作力度,加快了建設(shè)法治政府的步伐,在以下七個方面取得了明顯的進(jìn)展:
進(jìn)展一:以深化行政審批制度改革為突破口,不斷轉(zhuǎn)變政府職能,改善服務(wù)方式。2013年,全市對保留的行政審批事項(xiàng)分兩批再次取消和下放359項(xiàng),其中取消163項(xiàng)、下放196項(xiàng)。市級審批事項(xiàng)由1562項(xiàng)減少至940項(xiàng),減少了39.8%。投資項(xiàng)目審批流程經(jīng)過優(yōu)化后,建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)由80多個減少為50多個,審批時(shí)限也從300多個工作日平均壓縮到109個工作日。為方便群眾辦事,北京市加快了電子政務(wù)建設(shè),擴(kuò)大政府網(wǎng)上辦公的范圍,使網(wǎng)上辦公成為公眾辦事的重要手段!捌桨脖本薄氨本┌l(fā)布”被評為2013年度中國最具影響力的政務(wù)微博,架起了政府與市民溝通的橋梁。
進(jìn)展二:改進(jìn)政府立法工作方法,擴(kuò)大公眾參與程度。在立法中,注重完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制,保障人民群眾對立法決策的知情權(quán)和參與權(quán)。在制定2014年年度立法計(jì)劃前向社會公開征求立法建議。按照立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者三結(jié)合的立法工作要求,2013年共召開了12次法律專家工作組會議,對3項(xiàng)地方性法規(guī)草案和9項(xiàng)政府規(guī)章草案進(jìn)行了法律審核。
進(jìn)展三:提高規(guī)范性文件審查質(zhì)量,確保重大行政決策的合法性。2013年全年對262件市政府重大行政決策和報(bào)市政府備案的443件行政規(guī)范性文件進(jìn)行了合法性審查。在審查中,對于關(guān)注度高、爭議較大的熱點(diǎn)和難點(diǎn)事項(xiàng),通過召開法律專家會加強(qiáng)法律論證。如交通委擬定的規(guī)范指導(dǎo)全市小客車合乘出行的相關(guān)意見,涉及面廣,起草部門又要解決與非法運(yùn)營相區(qū)別的問題,針對如何進(jìn)行制度構(gòu)建召開了專家論證會議。
進(jìn)展四:完善行政執(zhí)法體制,規(guī)范行政執(zhí)法行為。整合原食品辦、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、工商等部門的食品藥品監(jiān)管職責(zé),組建新的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu),實(shí)行垂直管理體制,筑就食品藥品安全的天網(wǎng)。在行政執(zhí)法體制改革中建立了城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)管的運(yùn)行體系和工作機(jī)制。行政執(zhí)法涉及的職能部門多,客觀上需要建立一種綜合、直觀的執(zhí)法平臺,統(tǒng)籌掌握各級行政執(zhí)法部門的執(zhí)法職權(quán)及履職情況。2013年1月北京市“兩會”期間,市政府工作報(bào)告提出要“構(gòu)建行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺,加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法”。10月,全市統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息服務(wù)平臺項(xiàng)目建設(shè)工作正式啟動。
進(jìn)展五:推進(jìn)行政復(fù)議制度改革,充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政糾紛中的作用。2013年全市各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請4968件,受理立案4165件,結(jié)案3619件,同比分別增長38.5%、51.3%、37.3%。行政復(fù)議案件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):一是新類型案件不斷涌現(xiàn),審查難度提高;二是群體性案件占有一定比重、涉及面廣;三是政府信息公開類案件數(shù)量激增,占全部案件數(shù)的34.5%;四是案件成因復(fù)雜,處理難度大,如一些政府信息公開案件以大規(guī)模“串案”形式出現(xiàn),看似簡單,其背后主要由征地、拆遷、“綠隔”等問題引發(fā),涉及利益主體多、矛盾糾紛復(fù)雜;五是涉及行政決策、要求行政履責(zé)、行政監(jiān)管的案件相對較多,這表現(xiàn)出管理相對人對行政機(jī)關(guān)履責(zé)是否科學(xué)合法、監(jiān)管是否到位有著更高的期盼。過去幾年在市政府行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上,成立了第三屆北京市政府行政復(fù)議委員會,首次嘗試邀請申請人參加案審會,進(jìn)一步增強(qiáng)了案件審議的透明度,提升了公信力。
進(jìn)展六:積極出庭應(yīng)訴,主動接受司法監(jiān)督。隨著法治建設(shè)的發(fā)展,行政相對人通過訴訟維護(hù)權(quán)益的需求不斷增長,2013年全市法院審結(jié)行政案件10264件,同比上升9.3%。被訴行政機(jī)關(guān)積極配合法院的審理,在法院的建議下主動完善行政行為,也使行政相對人正確認(rèn)識權(quán)利義務(wù),實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛,行政案件撤訴率達(dá)36.2%。
進(jìn)展七:加強(qiáng)依法行政培訓(xùn),不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力。6月份,北京市依法行政法制宣傳教育基地授牌暨依法行政講師團(tuán)成立,北京市三級法院建成19個依法行政法制宣傳教育基地,40余名法官受聘成為講師團(tuán)成員;“北京司法大講堂”活動在6、7月進(jìn)入“法治北京”階段,各區(qū)縣司法局、各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))司法所共舉辦“學(xué)法用法、依法行政”培訓(xùn)107場,18749名領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員以及新?lián)Q屆的農(nóng)村兩委班子參加了依法行政培訓(xùn)課程;11月19日下午,市政府召開常務(wù)會議前,請中國政法大學(xué)馬懷德教授就“運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)行政體制改革”進(jìn)行了專題講座,政府常務(wù)會議前學(xué)法成為制度。
法治政府建設(shè)中存在的問題
從調(diào)查研究得到的情況來看,北京市法治政府建設(shè)還存在如下問題需要解決。
1.重大行政決策的程序立法滯后,行政決策的民主化、科學(xué)化程度有待于進(jìn)一步提高。2011年北京市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》提出,要研究制定重大行政決策程序性規(guī)定,完善重大決策聽證制度。時(shí)至今日,北京市重大行政決策程序性法規(guī)仍沒能出臺,以致哪些決策應(yīng)當(dāng)聽證、聽證代表如何遴選、聽證意見采納與否,缺乏明確的規(guī)定,重大決策聽取意見的主觀隨意性較強(qiáng)。
2.行政不作為、亂作為的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位,重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象仍然存在。背街小巷、城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境治理滯后,小廣告、露天燒烤、“黑車”等痼疾頑癥久治不愈,生產(chǎn)安全、食品藥品安全、公共安全領(lǐng)域還存在不少問題。還習(xí)慣于突擊式、運(yùn)動式的執(zhí)法方式,一旦出現(xiàn)火災(zāi)等嚴(yán)重安全事故,就重點(diǎn)整治,而實(shí)際上這種安全隱患早已存在。
3.行政執(zhí)法程序還不夠規(guī)范,程序瑕疵成為違法性的主要表現(xiàn)。從行政處罰案卷評查發(fā)現(xiàn)的952處問題看,行政執(zhí)法部門向當(dāng)事人制發(fā)的法律文書問題占40%;行政執(zhí)法部門制作和收集的證據(jù)問題占25%,導(dǎo)致行政處罰案件面臨著較大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。從北京市各級法院審理的行政案件判決政府?dāng)≡V的原因看,主要是由于違反程序所致。
4.信息公開程度與人民群眾的期望還有一定的距離。從申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的案件看,信息公開類較多。申請人申請公開政府信息,公開義務(wù)機(jī)關(guān)有的以各種理由搪塞,有的借口申請人不符合申請條件而拒絕。目前政府主動公布的業(yè)務(wù)動態(tài)類信息占信息總量的90%以上,海量的信息包括了大量的新聞類、工作活動類信息,造成政府信息與媒體信息的混同。
法治政府建設(shè)的挑戰(zhàn)和展望
北京作為一個擁有2000多萬人口的特大型城市,而且正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅(jiān)時(shí)期,各項(xiàng)工作任務(wù)紛繁復(fù)雜、千頭萬緒,面臨著各方面的挑戰(zhàn):北京市控制人口規(guī)模與公民的平等權(quán)、就業(yè)權(quán)、居住權(quán)之間的平衡;治理交通擁堵與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、出行權(quán)的保護(hù);治理大氣污染首都難以單打獨(dú)斗的問題;人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要與公共資源嚴(yán)重短缺的矛盾;中央對首都的社會穩(wěn)定提出了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求。要維護(hù)城市安全有序運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、推動城市可持續(xù)發(fā)展,最根本的保障就是法治。
1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),研究制定加快法治政府建設(shè)實(shí)施規(guī)劃。下一步要按照法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)和推進(jìn)法治北京建設(shè)的新要求,圍繞2020年基本建成法治政府的目標(biāo),緊密結(jié)合北京市實(shí)際,組織好依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共同研究制定加快本市法治政府建設(shè)的實(shí)施規(guī)劃,統(tǒng)籌部署法治政府建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)和措施,明確2020年前加快建設(shè)法治政府的階段目標(biāo)、主要路徑、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施。
2.繼續(xù)深化行政審批制度改革,政府職能轉(zhuǎn)變逐步到位。要最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理,加強(qiáng)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)職責(zé),繼續(xù)取消、下放審批事項(xiàng)。特別是需要取消和下放一批含金量高、關(guān)注度高的行政審批事項(xiàng),清理非行政許可項(xiàng)目,規(guī)范保留的審批事項(xiàng)。加快建設(shè)市級政務(wù)服務(wù)中心,創(chuàng)新審批服務(wù)機(jī)制,提高審批效率。
3.制度建設(shè)服務(wù)于城市治理的需要,推動民主立法、民主決策。下一步立法工作,要把重點(diǎn)放在推動軌道交通安全、建筑工程質(zhì)量、環(huán)境秩序、人口管理等涉及民生的方面。要建立和完善重大行政決策的立法和程序,凡是涉及重大公共利益、人民群眾切身利益的決策事項(xiàng),都要向社會公開征求意見或舉行聽證會。
4.建立政府與社會共治的城市治理體系,充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用。政府通過行政獎勵、行政指導(dǎo)、行政合同等新的行政行為方式履行行政職能,鼓勵和支持社會各方面參與社會治理。按照“寬審批、重扶持、嚴(yán)監(jiān)管”的思路,改革社會組織登記、培育和監(jiān)督制度,推進(jìn)政社分開、政事分開,通過購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)的有關(guān)政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移。
5.打造陽光政府。進(jìn)一步深化政務(wù)信息公開,推行權(quán)力清單制度,依法公開權(quán)力運(yùn)行流程,推行公共服務(wù)辦事公開制度,方便群眾了解政府工作、監(jiān)督政府工作。改進(jìn)政府網(wǎng)站的設(shè)計(jì),對主動公開的政府信息歸納整理,及時(shí)更新,提供強(qiáng)大的檢索功能,便于公眾查找,充分利用科技實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的理念。提升行政機(jī)關(guān)依申請公開受理、辦理和答復(fù)服務(wù)水平,對符合主動公開條件的申請量大的政府信息,隨時(shí)轉(zhuǎn)為主動公開。
(本文為《北京市法治政府發(fā)展報(bào)告(2013)》研究成果。執(zhí)筆人:金國坤)
延伸閱讀
十八大對法治政府建設(shè)
提出的新任務(wù)
政府職能方面,要求繼續(xù)深入推進(jìn)政企分開、政事分開,同時(shí)增加了政資分開和政社分開。
立法方面,提出了“科學(xué)立法”,并提出了三個方面的具體要求,即完善中國特色社會主義法律體系,加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法,拓展人民有序參與立法途徑。
行政執(zhí)法方面,提出了推進(jìn)依法行政,做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。
行政決策機(jī)制方面,提出了科學(xué)決策、民主決策、依法決策,健全決策機(jī)制和程序,建立決策問責(zé)和糾錯制度。
政務(wù)公開方面,提出了推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化,完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度。
依法行政觀念方面,提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。