進入新世紀以來，隨著我國九年義務教育從基本普及走向全面普及，黨和國家關(guān)于義務教育的基本政策導向，越來越聚焦于均衡發(fā)展。均衡發(fā)展作為義務教育本質(zhì)屬性和法定要求，對促進教育公平、提高教育質(zhì)量、完善中國特色社會主義現(xiàn)代教育體系，都具有至關(guān)重要的意義。在當前“深化教育領域綜合改革”的進程中，特別是在破解義務教育階段公辦學校擇校難題上，亟待凝聚社會共識，形成更大合力，取得實質(zhì)性進展。

　　一、均衡發(fā)展是世界范圍義務教育的本質(zhì)屬性

　　義務教育的英文是Compulsory Education，國際上一般定義是，根據(jù)國家法律規(guī)定對適齡兒童實施一定年限的、普及的、強迫的、免費的學校教育。1619年德意志魏瑪邦公布學校法令被公認為義務教育發(fā)端，19世紀中后期一批工業(yè)化國家開始義務教育立法，據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，目前全世界有200個國家通過立法實施不同年限的義務教育。

　　一國要進行義務教育立法，須在強制性、免費性、普惠性（也稱無歧視性、非選拔性或普及性）方面達成基本共識。如果政府提供的義務教育資源差別很大，致使部分公立學校配置辦學條件和師資水平很高甚至超標準，其他公立學校卻不能達標，就無法體現(xiàn)普惠性要求，也就背離了義務教育立法原則。因此，均衡發(fā)展是有別于其他教育的根本性特征，構(gòu)成了義務教育的本質(zhì)屬性。

　　近百年來的各國義務教育均衡發(fā)展，大致分為兩大模式。一是福利化公立學校均衡發(fā)展模式。如歐洲多數(shù)國家和中東部分國家，在福利化政策框架內(nèi)，財政把所有公辦學校費用都包下來，基本上沒有私立學校。二是公立學校均衡發(fā)展兼顧選擇需求模式。如在亞非拉美一些國家，實行公辦校不擇校、擇校進私立校的制度。此外，美國義務教育主要由學區(qū)收取教育稅（財產(chǎn)稅）支持，富人區(qū)學校所得政府補貼少，納稅額足以支撐質(zhì)量上好的公立校，低收入群體聚居區(qū)學校雖有政府補貼，卻很難聘到高質(zhì)量教師，中產(chǎn)階級區(qū)居于兩者之間，居民只要有本學區(qū)房產(chǎn)證或租賃合同即可免費擇校入學，不同學區(qū)公辦校差異很大，但有些富人家庭連本學區(qū)優(yōu)質(zhì)公立校都不滿意，多把孩子送進高收費私立學校。

　　綜觀全球范圍有義務教育立法的國家，公辦校不擇校的約占80%以上，共同特點是政府全額負擔公辦學校支出，提供免費程度不同的義務教育，保證基本入學機會公平。在另外不到20%的國家，對義務教育階段非公共服務留出一定選擇空間，通常以私立學校來滿足有額外支付能力的中高收入階層選擇需求。

　　二、均衡發(fā)展是義務教育制度的法定要求

　　義務教育均衡發(fā)展，在我國是有法可依的。2006年新修訂的《義務教育法》第六條規(guī)定了“促進義務教育均衡發(fā)展”的三層內(nèi)涵：一是實施主體即國務院和縣級以上地方人民政府；二是實施要件在于合理配置教育資源，改善薄弱學校辦學條件，縮小校際辦學條件差距；三是保障重點須放在農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、經(jīng)濟困難家庭和殘疾適齡兒童少年，需要地區(qū)之間的支援。

　　義務教育均衡發(fā)展，也是近年來黨和國家重大戰(zhàn)略方針和政策舉措的主要內(nèi)容。2007年黨的十七大報告首次確認“促進義務教育均衡發(fā)展”重要理念，2010年黨中央國務院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，在第四章第九節(jié)專門就“推進義務教育均衡發(fā)展”“切實縮小校際差距，著力解決擇校問題”等提出具體要求，2012年黨的十八大報告進而強調(diào)“均衡發(fā)展九年義務教育”，可以說，在近年來國家級政策的指引推動下，全國多數(shù)地區(qū)義務教育均衡發(fā)展呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢。

　　實踐表明，在越來越多的地區(qū)通過縣域義務教育均衡發(fā)展評估驗收的形勢下，只要一個地區(qū)的公辦小學初中還存在著事實上的重點校重點班（有些以實驗、示范等名義或某些變相方式），就意味著其他學校是非重點的甚至是薄弱的，當?shù)貙W齡兒童少年家長對公辦重點校（班）的追逐與競爭就不可避免。問題是，部分黨政領導、教育行政干部和校長尚存模糊認識，總覺得優(yōu)質(zhì)名牌公辦校的積累來之不易，難與其他學校拉平。但從法律政策視角看，我國九年義務教育從基本辦學條件上的均衡發(fā)展，勢必朝著高位或高質(zhì)量均衡方向進展，其中關(guān)鍵在于黨政領導和教育行政部門統(tǒng)一認識，科學把握法律政策的核心理念和對策措施的著力點，進而在學校、社會、家長中取得共識，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，因地制宜、循序漸進地統(tǒng)籌實施。

　　三、義務教育均衡發(fā)展必須破解公辦學校擇校難題

　　“破解擇校難題”，是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）圍繞義務教育均衡發(fā)展所選取的改革攻堅重點，是回歸義務教育強制性、免費性、普惠性的應有之義，是著力解決社會反映強烈的突出問題、維護教育公平公正、努力辦好人民滿意的教育的客觀要求，根本在于盡快縮小區(qū)域內(nèi)公辦學校之間的差距。

　　一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置。就辦學經(jīng)費而言，義務教育必須依法全面納入財政保障范圍，實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的投入體制，完善中央財政和地方財政分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，不斷提高保障水平。在此制度基礎上再看辦學條件，各地政府應科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、均衡配置、合理布局，建立城鄉(xiāng)一體化義務教育發(fā)展機制，重點是“實行公辦學校標準化建設”，鞏固全國中小學校舍安全達標的成果，從根本上改造薄弱學校，盡快使師資、教學儀器設備、圖書、體育場地基本達標，構(gòu)建利用信息化手段擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。利用改擴建勞務輸出大省和特殊困難地區(qū)農(nóng)村學校寄宿設施等項目工程，顯著改善農(nóng)村學生特別是留守兒童寄宿條件，基本滿足需要，同時做好隨遷子女就學工作。到2020年，全國將率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，逐漸在更大范圍內(nèi)使均等化的基本公共教育服務覆蓋城鄉(xiāng)所有學齡人口，弱化社會對公辦學校擇校需求。

　　二要實行公辦學校校長教師交流輪崗。許多地區(qū)居民強烈擇校意愿，更多是看重歷史遺留的優(yōu)質(zhì)公辦學校所擁有的高水平師資隊伍，而全面提高所有公辦學校校長教師水平，將是標本兼治破解擇校難題的重要舉措�！稕Q定》明確提出，實行公辦學校校長教師交流輪崗，對絕大多數(shù)地區(qū)來說，主要是在縣（區(qū)）域內(nèi)操作。按照“國標、省考、縣（區(qū)）管、校用”的原則，合理配置教師資源，因地制宜地建立校長教師定期交流輪崗制度，明確規(guī)定校長在同一學校連任期限，同時，規(guī)定教師包括骨干教師須按每年不低于教師總數(shù)的一定比例開展交流，城區(qū)中小學教師評聘高級職務（職稱），須有在農(nóng)村學�；虮∪鯇W校任教一定年限的經(jīng)歷。繼續(xù)加大城鎮(zhèn)學校教師對口支援農(nóng)村學校、原優(yōu)質(zhì)公辦學校教師對口支援薄弱學校的力度，有條件的地區(qū)還可試行校長教師跨區(qū)交流輪崗。

　　三要堅持免試就近入學不設重點學校重點班。《決定》的這些要求，完全基于《義務教育法》第十二條“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”和第二十二條“不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班”等法律條款，具有強烈導向意義。教育部的相關(guān)文件，尤其是今年《關(guān)于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，不斷尋求新的改革突破口，要求各地嚴格實施公辦小學初中免試就近入學制度和信息公開制度，合理劃定招生范圍，有序確定入學對象�？h區(qū)教育行政部門須利用公告、網(wǎng)站等多種方式向社會公開每所小學、初中的招生計劃、范圍、程序、時間和結(jié)果，規(guī)范辦理入學手續(xù)，全面實行陽光招生，在公辦學校標準化建設逐步到位的基礎上，試行學區(qū)制，合理劃分學區(qū)范圍，科學規(guī)劃學校布局，使學區(qū)內(nèi)小學畢業(yè)生直接進入初中，并在有條件的地區(qū)探索九年一貫對口招生。學生入校后，隨機對學生和教師實行均衡編班，編班過程邀請家長和相關(guān)人員參加，接受各方監(jiān)督，禁止以各種名目分重點班和非重點班。

　　四要多措并舉加速弱化公辦學校擇校壓力。按照各地現(xiàn)行經(jīng)驗和國家政策要求，今后要嚴查選拔生源“占坑班”，制止跨區(qū)域招生行為，嚴禁收取與入學掛鉤的捐資助學款；嚴禁各種等級考試和競賽成績作為入學與升學的依據(jù)，逐步減少特長生招生學校和招生比例；合理分配優(yōu)質(zhì)高中年度招生名額，按不低于一定比例（50%）分到轄區(qū)內(nèi)所有初中；在保障適齡兒童少年就近進入公辦學校的前提下，由民辦學校提供一定范圍的選擇性就學機會；發(fā)揮中小學家長委員會監(jiān)督依法治校過程的積極作用，并借助全國考試招生制度改革的牽引作用，大幅降低義務教育擇校的剛性需求。針對大城市和特大城市擇校突出的問題，最近教育部加強分類指導，擬就19個重點大城市義務教育規(guī)范入學工作提出指導，強調(diào)各市抓住主城區(qū)、抓好熱點學校、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、抓實重點時段，完善相關(guān)政策，提出有針對性的時間表和路線圖，切實破解擇校難題。義務教育均衡發(fā)展的最高境界，是讓全國各地億萬學齡兒童少年享有更為充分的睡眠，擁有更多鍛煉身體時間，德智體美全面發(fā)展，身心健康地愉快成長。

　�。ㄗ髡呦到逃拷逃l(fā)展研究中心主任）