晚清時期受西方影響，近代市政管理制度開始在中國出現(xiàn)，且基本上是沿著對外開埠的時間和路徑而逐漸形成。

　　■ 侯欣一

　　公共意識的欠缺，可以說是中國社會生活中的一大問題。盡管唐代以降，歷代中央政府都已通過律令對城市中的公共安全和衛(wèi)生等問題做了專門規(guī)定，如大明律中就設有“侵占街道條”，規(guī)定“凡侵占街巷道路而起蓋房屋及為園圃者，杖六十，各令復舊，其穿墻而出穢污之物于街巷者，笞四十�！眳卫さ鹊胤焦賳T也在自己的轄區(qū)內強調“掌印官每于正二月沿門逐戶令理官溝，或掘陰溝于中路，棚以磚石，或挑陽溝于兩邊，順其高下。有一處阻礙而不通者，責其房主十倍罰工”，但就整體而言，由于缺乏有效的制度、公用設施和專門的管理機構，臟亂差、特別是公共空間的臟亂差可以說是中國傳統(tǒng)城市的普遍現(xiàn)象。

　　晚清時期受西方影響，近代市政管理制度開始在中國出現(xiàn)，且基本上是沿著對外開埠的時間和路徑而逐漸形成。1900年八國聯(lián)軍占領天津后，成立了具有臨時政府性質的都統(tǒng)衙門，為了徹底改變天津這座城市惡劣的衛(wèi)生狀況，都統(tǒng)衙門設立了衛(wèi)生局，由專業(yè)化的人員負責管理環(huán)境衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生、衛(wèi)生統(tǒng)計、疾病預防和檢查等事項，填補了傳統(tǒng)中國行政闕如的地方，將西方近代市政管理的經驗和理念引進到中國內地。次年該局又制定了中國歷史上最早的地方性衛(wèi)生法規(guī)《清潔地方章程》，實行依法治理，深深地改變了天津人的生活，困擾中國歷代統(tǒng)治者的老大難問題有了極大的改觀。1902年都統(tǒng)衙門解散，袁世凱收復天津之后將衛(wèi)生局保留了下來，與警察總局一道直接隸屬于直隸總督管轄，由此可見，袁世凱對城市衛(wèi)生管理的重視。為了更好地發(fā)揮其作用，袁世凱仿效都統(tǒng)衙門的做法在衛(wèi)生局內設立了衛(wèi)生巡捕，天津出現(xiàn)了中國歷史上最早的衛(wèi)生警察。衛(wèi)生警察的主要工作就是巡視市區(qū)衛(wèi)生，監(jiān)督食品的檢驗，清掃道路、橋梁和溝渠。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1905年天津衛(wèi)生局共有110名衛(wèi)生巡捕，人們根據(jù)其著裝特點稱呼其為“黃袖頭”，此外還雇有200人左右的清掃隊工人，這個數(shù)字對于當時的天津城市規(guī)模、人口數(shù)量以及其他機關的規(guī)模而言都已相當可觀。但由于城市的快速發(fā)展，人口的急劇增加，加之衛(wèi)生巡捕的權限有限，因而仍然無法適應城市的需要。如1905年衛(wèi)生巡捕開始對城市內市民亂倒污水的行為進行整治，但由于這種行為大都在夜深或凌晨無人時進行，衛(wèi)生巡捕無力徹夜巡查，因而希望巡捕警察能夠給予幫助。1907年衛(wèi)生局又專門成立了掃除科，內部分工更加細化，并與巡警局協(xié)商聯(lián)合制定了《天津掃除科章程》，該章程明確規(guī)定“巡警人數(shù)眾多，凡衛(wèi)生巡捕有照料未周之處，巡警均應協(xié)助實力辦理，”“居民在街上潑水及小巷糞溺者晚間為甚，巡警與衛(wèi)生巡捕應一體稽查，嚴行禁止�！庇衷谔剿餍l(wèi)生巡捕與巡警巡捕有效合作的途徑，一道共同承擔著城市衛(wèi)生管理工作。

　　而此時在其他城市，衛(wèi)生管理均被納入新成立的警局的范圍，唯天津體制特殊。衛(wèi)生巡警和巡捕警察既有合作，但也免不了爭權，吵吵和和了數(shù)年之后，最終將衛(wèi)生局裁撤，像其他城市一樣將其事權劃歸給了警察局。

　　（作者系南開大學法學院副院長、教授）