什么造成了城鎮(zhèn)居民與外來務(wù)工人員生活在一個城市，卻享受著不同的城市禮遇？復旦大學人口研究所所長、城市與區(qū)域發(fā)展研究中心主任王桂新認為，以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會體制是導致福利差異的根本原因。“長期以來，這一體制把國民劃分為農(nóng)村人口和城市人口兩大集團，賦予二者不平等的權(quán)益，并對二者的權(quán)益制度化、固定化。改革開放以來，這種狀況雖有所改善，但這城鄉(xiāng)兩大人口集團之間長期形成的現(xiàn)實不平等仍嚴重存在�！蓖豕鹦抡f。

　　一紙戶籍，界定了身份，也為城鎮(zhèn)居民和城市外來務(wù)工人員享受的公共服務(wù)拉開了鴻溝。

　　在中山大學社會學與人類學學院教授蔡禾看來，我國目前的戶籍制度將戶口與其所享有的公共產(chǎn)品捆綁在一起，獲得某地戶口才能享受當?shù)氐墓卜⻊?wù)。因此，推動公共服務(wù)均等化并不僅僅是解決城鄉(xiāng)差距問題，而應著眼于如何分離戶口與依附在戶口上的權(quán)利。

　　用一張紙的變化推動人的城鎮(zhèn)化

　　近年來，城鎮(zhèn)化成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中難以回避的關(guān)鍵詞。城鎮(zhèn)化以充足的勞動力和良好的基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)濟高速發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境，讓人們從農(nóng)業(yè)部門流向效率更高的部門。據(jù)統(tǒng)計，我國每年農(nóng)業(yè)剩余勞動力約1.5億，這些勞動力大部分流向了城市。

　　然而，城鎮(zhèn)化進程中也不可避免地出現(xiàn)了一些問題。一些地方政府舉債投資、人工造城，靠土地財政過活，盡管快速提升了城鎮(zhèn)化率，但卻造成土地價格和房價高漲、社會成本高昂、債務(wù)風險高懸的“三高”，多地出現(xiàn)房屋入住率低、入城農(nóng)民待遇低、被征農(nóng)村土地補償?shù)偷摹叭汀爆F(xiàn)象。

　　數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化水平（即城鎮(zhèn)常住人口占城鎮(zhèn)人口的比例），從1982年第三次人口普查時的20%左右增加到2010年的49.7%，2011年首次突破50%，2013年末達53.7%。但這些數(shù)字背后，一個不容忽視的事實是：近10年來我國的城鎮(zhèn)化主要由“非戶籍城市人口”的增加所推動。盡管城鎮(zhèn)化率達到了53.7%，但戶籍的城鎮(zhèn)化卻不足36%。這意味著，因為一張紙的差異，大量來自農(nóng)村的人口只是常住城市，未能取得城市居民身份，不能享受相應的福利待遇，也不能完全融入城市。城鎮(zhèn)化進程速度雖快，市民化進程卻滯后嚴重。

　　在王桂新看來，沒有城市戶籍的城市常住人口只是實現(xiàn)了從農(nóng)村到城市的集中化、由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工，但遠未實現(xiàn)由農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦氖忻窕^程，“在這一意義上，我國快速發(fā)展的城市化，還只是一種不徹底的‘半城市化’，或者說還不是一種完全意義上的正常的、有質(zhì)量的城市化”。

　　國家統(tǒng)計局發(fā)布的2013年統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，2013年末我國城鎮(zhèn)就業(yè)人口3.82億，全國農(nóng)民工總量為2.69億，其中（在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個月以上的）外出農(nóng)民工1.66億。外出農(nóng)民工已占城鎮(zhèn)就業(yè)的四成左右，關(guān)于人的城鎮(zhèn)化的呼聲也日漸高漲。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵曾多次表示，城鎮(zhèn)化最重要的是如何改善農(nóng)民工的公共服務(wù)，讓他們變成市民。

　　正是順應城鎮(zhèn)化發(fā)展的新需要，今年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，到2020年努力實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶；近日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三次會議提出：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　“以人為核心的城鎮(zhèn)化首先要解決農(nóng)民工市民化問題，要讓農(nóng)民進城以后和城鎮(zhèn)居民享受均等的公共服務(wù)，也就是農(nóng)民進城后可以與城鎮(zhèn)居民在居住、就業(yè)等方面享受均等待遇�！崩铊F說，“戶籍制度限制了農(nóng)民進城后應該享受的公共服務(wù)，推進戶籍管理制度改革，就是要通過政府看得見的手把這些不合理政策進一步取消�！�

　　戶籍改革的硬骨頭怎么啃？

　　截至2013年底，重慶農(nóng)民工整體轉(zhuǎn)戶100萬戶，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2008年的28%提高至2013年的40%；近日，廣東表示將全面調(diào)整城市戶口遷移政策，進一步放寬直系親屬投靠條件；全面放寬本科以上學歷畢業(yè)生入戶和中小城市（城鎮(zhèn)）落戶政策……

　　在戶籍制度改革上的努力一直沒有停止，改革要啃硬骨頭，而戶籍改革這塊硬骨頭看似更加難啃。戶籍改革的本質(zhì)是要剝離附著在戶籍上的諸如教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等利益粘連，促進人口的自由流動，這或許也是戶籍制度改革的號角吹響多時但成效并不顯著的原因所在。

　　蔡禾表示，戶籍制度改革的重要途徑是將戶籍與依附其上的公共產(chǎn)品相分離，讓這個人口快速流動的國家中的公民無論到哪里都能及時獲得必要的公共產(chǎn)品，而不是通過遷移戶口才能獲得。

　　中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田認為，未來的戶籍制度改革方向是淡化戶籍，就是把與戶籍制度掛鉤的公共品服務(wù)慢慢取消。“如果有一天，中小學教育、高考、社保、醫(yī)療等都與戶籍制度脫鉤了，戶籍制度的改革任務(wù)也就基本上完成了�！�

　　另外的現(xiàn)實是，中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會和發(fā)展空間有限，放開的中小城市的城市戶籍沒有太大的吸引力；越來越多的農(nóng)村人口不愿意放棄農(nóng)村戶籍。前不久一個調(diào)查顯示，我國75%以上外來打工者不愿放棄他們的農(nóng)村戶籍。

　　“原因很簡單，他們想獲得大都市、發(fā)達地區(qū)的戶籍卻得不到，而本地的城市戶籍對他們沒有吸引力。農(nóng)村戶籍還能有宅基地和承包地，土地是稀缺資源，未來增值潛力很大，那些早已進城的農(nóng)民都不愿意放棄農(nóng)村的土地，他們覺得他們持有的農(nóng)村戶籍以后會越來越值錢。”鄭風田分析說。

　　因此，在鄭風田看來，未來戶籍制度改革的一個方向是，將戶籍制度與城鄉(xiāng)一體化聯(lián)動改革。土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻�，是戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進城后，多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，又不敢放棄農(nóng)村的土地。鄭風田建議，外來人口多的城市，可以給外來人口解決戶籍等相關(guān)福利，讓外來人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回。同時，中央可以根據(jù)收回土地的指標，給解決農(nóng)民戶籍的城市一定的建設(shè)用地指標。

　　李鐵也認為，如果農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，戶籍制度改革所達到的預期目標就很難實現(xiàn)。此外，他表示，戶籍改革實行差別化政策是必需的�！坝械某鞘腥丝趪乐氐箳�，就不可能和外來人口很少的城市使用相同政策。超大型城市面臨的問題和中小城市所面臨的問題也不一樣，城市的主城區(qū)和轄區(qū)也應該有所區(qū)別�！保ū緢笥浾� 陳晨）

　　專家觀點

　　全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、經(jīng)濟學家辜勝阻：對于長期留在城市中的一部分農(nóng)民工，尤其是那些私營企業(yè)主和技能型農(nóng)民工，他們收入穩(wěn)定，適應城市生活，可以優(yōu)先把這部分有穩(wěn)定勞動關(guān)系、長期舉家工作生活在城市并基本融入城市的“沉淀型”流動人口轉(zhuǎn)為城市居民，使其獲得城市歸屬感。對于非“沉淀型”流動人口，則需要通過供給基本公共服務(wù)來保障其基本生存和發(fā)展，并逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。要通過提供職業(yè)培訓提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強創(chuàng)業(yè)意識，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本。還要加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進城農(nóng)民工能夠安居樂業(yè)。

　　中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉：農(nóng)民工市民化可以大幅度提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動參與率，增加勞動供給，緩解勞動力短缺和勞動力成本上升的壓力�；竟卜⻊�(wù)的均等化，給農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供激勵，可以提高勞動資源重新配置的效率。此外，農(nóng)民工在城里安家立業(yè)，可以大幅度提高居民消費需求，對改變我國經(jīng)濟發(fā)展過度依賴外需和投資需求的不平衡狀況也有好處。

　　上海社會科學院經(jīng)濟研究所所長左學金：戶籍改革思路不是強化戶籍門檻，而是淡化戶籍制度。戶籍制度改革應該本著權(quán)利和義務(wù)對等的原則。所謂權(quán)利義務(wù)對等，就是外來人口在城市里就業(yè)、納稅、盡義務(wù)的，就應該享受到和戶籍人口一樣的公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、社會保險等。最好的辦法是讓勞動力有比較自由的流動，如果城市需要，他們可以進來，同時可以享受和義務(wù)對等的權(quán)利，不要把戶籍制度和享受權(quán)利之間的關(guān)系僵化。

　　上海交通大學經(jīng)濟學院執(zhí)行院長陳憲：戶籍改革的方向是一步步剝離戶籍上所捆綁的福利，從而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，其實質(zhì)是將社會保障和農(nóng)村集體土地等制度整合在一起的綜合改革。政府應該圍繞農(nóng)民市民化主題，針對戶籍制度、集體土地制度和社會保障制度等相關(guān)制度的改革做頂層設(shè)計，處理好其中的各種關(guān)系，并提出改革的方向。（陳晨整理）