李家文

　　《文物保護(hù)法》是我國文物保護(hù)的根本大法。《文物保護(hù)法》的頒布實(shí)施，對于加強(qiáng)文物保護(hù)、傳承歷史文化遺產(chǎn)等有巨大的作用。

　　然而，隨著社會發(fā)展，當(dāng)初制定文物保護(hù)法的時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，《文物保護(hù)法》已經(jīng)不能完全適應(yīng)文物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，比如絲綢之路等線性文化遺存、哈尼梯田等景觀文化遺存的保護(hù)，現(xiàn)行《文物保護(hù)法》中都沒有涉及。這些新文化遺存的保護(hù)，需要通過立法的形式予以解決。文物保護(hù)領(lǐng)域新情況、新問題的大量出現(xiàn)，迫切要求盡快對《文物保護(hù)法》進(jìn)行修訂。

　　從《文物保護(hù)法》執(zhí)法實(shí)踐看，一方面，近幾年來全國各地文物違法案件易發(fā)多發(fā)，文物遭到破壞的現(xiàn)象十分嚴(yán)重；另一方面，對違法案件的查處阻力巨大，困難重重。以河北省為例，僅2013年就發(fā)生了9起嚴(yán)重的文物違法案件：非法拆除文保單位的2起；擅自在文保范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行房地產(chǎn)和旅游設(shè)施開發(fā)等建設(shè)活動(dòng)的5起；擅自轉(zhuǎn)讓文物保護(hù)單位管理權(quán)經(jīng)營權(quán)的2起。這些案件由于原因復(fù)雜、阻力很大，使得當(dāng)?shù)匚奈铮ㄎ幕┎块T查處起來力不從心，甚至束手無策。通過群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督、上級督辦等多方參與，才使大部分違法案件得到處理。但處理的結(jié)果卻并不如意：對非法建設(shè)案件只是責(zé)令拆除違法建筑、恢復(fù)原狀；對非法轉(zhuǎn)讓案件只是收回管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并沒有依法對違法行為人進(jìn)行必要的行政處罰，違法行為人并沒有付出相應(yīng)的違法代價(jià)。

　　當(dāng)前，文物行政違法案件易發(fā)多發(fā)、查處困難，從立法和執(zhí)法角度分析，主要原因有以下兩點(diǎn)：

　　一是文物法律法規(guī)震懾力不夠。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，行政處罰力度偏小。《文物保護(hù)法》第六十六條規(guī)定：對于擅自在文保單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，在文保單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，其設(shè)計(jì)方案未經(jīng)文物行政部門同意，擅自遷移、拆除不可移動(dòng)文物等違法行為，造成嚴(yán)重后果，尚不構(gòu)成犯罪的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。這樣的處罰額度與違法行為人違法活動(dòng)獲取的巨大經(jīng)濟(jì)利益具有很大反差。從現(xiàn)實(shí)情況來看，違法行為人擅自在文保單位的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，擅自遷移、拆除不可移動(dòng)文物，大多都與房地產(chǎn)開發(fā)、旅游設(shè)施建設(shè)等相關(guān)聯(lián)，背后都有巨大的利益回報(bào)，五萬元至五十萬元的罰款與其獲得的巨額利益沒有可比性，難以遏制其違法沖動(dòng)，不足以打擊其違法行為。另一方面，沒有行政強(qiáng)制手段�，F(xiàn)行文物保護(hù)法沒有設(shè)定行政強(qiáng)制條款，面對違法行為，執(zhí)法人員既不能限制違法人員的人身自由，也不能查封違法設(shè)施、扣押違法設(shè)備或者財(cái)物、凍結(jié)存款，只能責(zé)令停止違法行為，對拒不改正的下達(dá)行政處罰決定書。但違法行為人尤其是企業(yè)法人一般都具有逃避行政執(zhí)法能力，他們會動(dòng)用各種社會關(guān)系，對抗文物部門的行政執(zhí)法，使文物部門難以阻止其違法活動(dòng)、對其進(jìn)行行政處罰，或者使文物部門作出的處罰決定變成一紙空文。

　　二是文物執(zhí)法力量微弱。建立健全堅(jiān)強(qiáng)過硬的文物執(zhí)法隊(duì)伍，是依法查處違法案件、糾正違法行為的前提和基礎(chǔ)。沒有執(zhí)法隊(duì)伍，就談不上文物執(zhí)法。以河北省為例，由于機(jī)構(gòu)編制原因，全省11個(gè)設(shè)區(qū)市中只有5個(gè)設(shè)立了文物局，其他6個(gè)沒有文物局，由文廣新局履行文物保護(hù)職能。6個(gè)沒有設(shè)立文物局的設(shè)區(qū)市中，其中2個(gè)在文廣新局設(shè)立了文物科，另外4個(gè)設(shè)立了文物管理處，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的文物工作。執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，除省文物局設(shè)立了執(zhí)法督查處，2個(gè)設(shè)區(qū)市設(shè)立了執(zhí)法督查科（安全保衛(wèi)科）外，其他設(shè)區(qū)市、縣都沒有設(shè)立專門的文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)，沒有配備專職執(zhí)法人員。全省專職文物管理和執(zhí)法人員不足10人。文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)的現(xiàn)狀，很難承擔(dān)起文物執(zhí)法的職責(zé)，很難有效開展文物執(zhí)法。文物執(zhí)法在與文物違法的博弈過程中，往往處于劣勢地位。

　　針對當(dāng)前文物立法及執(zhí)法過程中存在的問題，建議在修訂《文物保護(hù)法》時(shí)考慮以下三個(gè)因素：

　　一、加大行政處罰力度，提高文物違法成本。

　　修改《文物保護(hù)法》第六十六條，將該條所列六項(xiàng)違法行為的處罰額度適當(dāng)提高。尤其是擅自在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程或者爆破、鉆探等作業(yè)，在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，其工程設(shè)計(jì)方案未經(jīng)文物行政部門同意、報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，擅自遷移、拆除不可移動(dòng)文物的違法行為，要從經(jīng)濟(jì)方面加大處罰力度。處罰額度可提高到五十萬元至二百萬元，或者是違法所得的二倍至五倍。文物保護(hù)法其他條款的處罰額度也應(yīng)根據(jù)具體情況適度提高。以達(dá)到遏制以舊城改造、城鎮(zhèn)化建設(shè)等為名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，肆意破壞不可移動(dòng)文物的行為。

　　二、設(shè)置行政強(qiáng)制內(nèi)容，打造執(zhí)法尚方寶劍。

　　可以按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，通過修訂《文物保護(hù)法》，增加行政強(qiáng)制條款，讓文物保護(hù)法更具威嚴(yán)。

　　在行政強(qiáng)制措施方面，可以設(shè)立以下兩種：第一種，限制違法人員的人身自由。該措施僅限于違法行為正在實(shí)施且不服從執(zhí)法人員制止的情況。第二種，查封違法場所和設(shè)施設(shè)備。設(shè)立以上兩種強(qiáng)制措施，能夠更好地制止違法行為，有效保護(hù)文物。

　　在行政強(qiáng)制執(zhí)行方面，可以設(shè)立以下四種方式：第一，加處罰款或者滯納金；第二，劃撥存款；第三，拍賣或者依法處理查封的場所、設(shè)施；第四，排除妨礙、恢復(fù)原狀。設(shè)立行政強(qiáng)制執(zhí)行，可以避免或減少拒絕執(zhí)行行政處罰的現(xiàn)象，增強(qiáng)行政執(zhí)法效果，維護(hù)文物法律法規(guī)的權(quán)威。

　　三、注重執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，培育執(zhí)法主體。

　　文物執(zhí)法隊(duì)伍不健全，執(zhí)法力量薄弱，難以承擔(dān)起保護(hù)文化遺產(chǎn)的歷史責(zé)任，是當(dāng)前文物執(zhí)法情況的真實(shí)寫照。今后，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，省、設(shè)區(qū)市、縣現(xiàn)存的文物管理部門有的可能會被撤銷，文物保護(hù)力量和執(zhí)法力量存在著被削弱的可能性。修訂《文物保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)考慮在總則部分寫入各級人民政府加強(qiáng)文物執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、依法嚴(yán)厲打擊文物違法活動(dòng)的內(nèi)容。有了文物法的授權(quán)，各級文物（文化）部門就有了法律依據(jù)，在加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)過程中才能有更大的作為。

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