李家文

　　《文物保護法》是我國文物保護的根本大法�！段奈锉Ｗo法》的頒布實施，對于加強文物保護、傳承歷史文化遺產等有巨大的作用。

　　然而，隨著社會發(fā)展，當初制定文物保護法的時代背景已經發(fā)生了明顯變化，《文物保護法》已經不能完全適應文物保護的現(xiàn)實需要，比如絲綢之路等線性文化遺存、哈尼梯田等景觀文化遺存的保護，現(xiàn)行《文物保護法》中都沒有涉及。這些新文化遺存的保護，需要通過立法的形式予以解決。文物保護領域新情況、新問題的大量出現(xiàn)，迫切要求盡快對《文物保護法》進行修訂。

　　從《文物保護法》執(zhí)法實踐看，一方面，近幾年來全國各地文物違法案件易發(fā)多發(fā)，文物遭到破壞的現(xiàn)象十分嚴重；另一方面，對違法案件的查處阻力巨大，困難重重。以河北省為例，僅2013年就發(fā)生了9起嚴重的文物違法案件：非法拆除文保單位的2起；擅自在文保范圍和建設控制地帶內進行房地產和旅游設施開發(fā)等建設活動的5起；擅自轉讓文物保護單位管理權經營權的2起。這些案件由于原因復雜、阻力很大，使得當?shù)匚奈铮ㄎ幕┎块T查處起來力不從心，甚至束手無策。通過群眾舉報、媒體監(jiān)督、上級督辦等多方參與，才使大部分違法案件得到處理。但處理的結果卻并不如意：對非法建設案件只是責令拆除違法建筑、恢復原狀；對非法轉讓案件只是收回管理權和經營權，并沒有依法對違法行為人進行必要的行政處罰，違法行為人并沒有付出相應的違法代價。

　　當前，文物行政違法案件易發(fā)多發(fā)、查處困難，從立法和執(zhí)法角度分析，主要原因有以下兩點：

　　一是文物法律法規(guī)震懾力不夠。這體現(xiàn)在兩個方面：一方面，行政處罰力度偏小。《文物保護法》第六十六條規(guī)定：對于擅自在文保單位的保護范圍內進行建設工程，在文保單位的建設控制地帶內進行建設工程，其設計方案未經文物行政部門同意，擅自遷移、拆除不可移動文物等違法行為，造成嚴重后果，尚不構成犯罪的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。這樣的處罰額度與違法行為人違法活動獲取的巨大經濟利益具有很大反差。從現(xiàn)實情況來看，違法行為人擅自在文保單位的保護范圍和建設控制地帶內進行建設工程，擅自遷移、拆除不可移動文物，大多都與房地產開發(fā)、旅游設施建設等相關聯(lián)，背后都有巨大的利益回報，五萬元至五十萬元的罰款與其獲得的巨額利益沒有可比性，難以遏制其違法沖動，不足以打擊其違法行為。另一方面，沒有行政強制手段。現(xiàn)行文物保護法沒有設定行政強制條款，面對違法行為，執(zhí)法人員既不能限制違法人員的人身自由，也不能查封違法設施、扣押違法設備或者財物、凍結存款，只能責令停止違法行為，對拒不改正的下達行政處罰決定書。但違法行為人尤其是企業(yè)法人一般都具有逃避行政執(zhí)法能力，他們會動用各種社會關系，對抗文物部門的行政執(zhí)法，使文物部門難以阻止其違法活動、對其進行行政處罰，或者使文物部門作出的處罰決定變成一紙空文。

　　二是文物執(zhí)法力量微弱。建立健全堅強過硬的文物執(zhí)法隊伍，是依法查處違法案件、糾正違法行為的前提和基礎。沒有執(zhí)法隊伍，就談不上文物執(zhí)法。以河北省為例，由于機構編制原因，全省11個設區(qū)市中只有5個設立了文物局，其他6個沒有文物局，由文廣新局履行文物保護職能。6個沒有設立文物局的設區(qū)市中，其中2個在文廣新局設立了文物科，另外4個設立了文物管理處，負責本轄區(qū)的文物工作。執(zhí)法機構設置情況，除省文物局設立了執(zhí)法督查處，2個設區(qū)市設立了執(zhí)法督查科（安全保衛(wèi)科）外，其他設區(qū)市、縣都沒有設立專門的文物執(zhí)法機構，沒有配備專職執(zhí)法人員。全省專職文物管理和執(zhí)法人員不足10人。文物執(zhí)法機構建設的現(xiàn)狀，很難承擔起文物執(zhí)法的職責，很難有效開展文物執(zhí)法。文物執(zhí)法在與文物違法的博弈過程中，往往處于劣勢地位。

　　針對當前文物立法及執(zhí)法過程中存在的問題，建議在修訂《文物保護法》時考慮以下三個因素：

　　一、加大行政處罰力度，提高文物違法成本。

　　修改《文物保護法》第六十六條，將該條所列六項違法行為的處罰額度適當提高。尤其是擅自在文物保護單位的保護范圍內進行建設工程或者爆破、鉆探等作業(yè)，在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程，其工程設計方案未經文物行政部門同意、報城鄉(xiāng)建設規(guī)劃部門批準，擅自遷移、拆除不可移動文物的違法行為，要從經濟方面加大處罰力度。處罰額度可提高到五十萬元至二百萬元，或者是違法所得的二倍至五倍。文物保護法其他條款的處罰額度也應根據(jù)具體情況適度提高。以達到遏制以舊城改造、城鎮(zhèn)化建設等為名，行房地產開發(fā)之實，肆意破壞不可移動文物的行為。

　　二、設置行政強制內容，打造執(zhí)法尚方寶劍。

　　可以按照《行政強制法》的規(guī)定，通過修訂《文物保護法》，增加行政強制條款，讓文物保護法更具威嚴。

　　在行政強制措施方面，可以設立以下兩種：第一種，限制違法人員的人身自由。該措施僅限于違法行為正在實施且不服從執(zhí)法人員制止的情況。第二種，查封違法場所和設施設備。設立以上兩種強制措施，能夠更好地制止違法行為，有效保護文物。

　　在行政強制執(zhí)行方面，可以設立以下四種方式：第一，加處罰款或者滯納金；第二，劃撥存款；第三，拍賣或者依法處理查封的場所、設施；第四，排除妨礙、恢復原狀。設立行政強制執(zhí)行，可以避免或減少拒絕執(zhí)行行政處罰的現(xiàn)象，增強行政執(zhí)法效果，維護文物法律法規(guī)的權威。

　　三、注重執(zhí)法隊伍建設，培育執(zhí)法主體。

　　文物執(zhí)法隊伍不健全，執(zhí)法力量薄弱，難以承擔起保護文化遺產的歷史責任，是當前文物執(zhí)法情況的真實寫照。今后，隨著政府職能的轉變和機構改革的深入推進，省、設區(qū)市、縣現(xiàn)存的文物管理部門有的可能會被撤銷，文物保護力量和執(zhí)法力量存在著被削弱的可能性。修訂《文物保護法》時，應考慮在總則部分寫入各級人民政府加強文物執(zhí)法隊伍建設、依法嚴厲打擊文物違法活動的內容。有了文物法的授權，各級文物（文化）部門就有了法律依據(jù)，在加強執(zhí)法隊伍建設過程中才能有更大的作為。

　　（作者系河北省文物局執(zhí)法督查處處長）