劉 勇

　　開欄語:《文物保護法》頒布實施30多年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，文物保護事業(yè)取得了顯著成績。但同時，1992年修訂的《文物保護法》已經(jīng)難以適應(yīng)和解決當(dāng)下文物工作中出現(xiàn)的新問題、新困難、新挑戰(zhàn)。為此，全國人大于去年正式啟動了《文物保護法》修訂工作�！段奈锉Ｗo法》哪些地方應(yīng)該修訂，應(yīng)該如何修訂？我們將在相關(guān)版面刊發(fā)系列文章，為《文物保護法》修訂建言，也歡迎各界踴躍投稿。

　　文物保護公益訴訟，是指特定主體根據(jù)法律規(guī)定，對破壞文物的行為，為了公共利益提起的訴訟。文物保護公益訴訟制度是以司法手段保護文物的重要法律武器，文物保護公益訴訟也是維護國家文物安全的重要防線。 當(dāng)前，《文物保護法》的修訂工作正在緊鑼密鼓地進行中。這次修訂應(yīng)增設(shè)文物保護公益訴訟制度，這不僅十分應(yīng)當(dāng)，而且十分必要。

　　首先，建立文物保護公益訴訟制度是維護國家文物安全的迫切需要。我國文物安全形勢日益嚴(yán)峻，基本建設(shè)與文物保護的矛盾依然突出。在基本建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程中，破壞損毀文物現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)第三次全國文物普查統(tǒng)計，中國近30年來消失4萬多處不可移動文物，其中有一半以上毀于各類建設(shè)活動�，F(xiàn)行的《文物保護法》雖然對一些破壞文物和影響文物安全的行為規(guī)定了行政處罰條款，但處罰過輕，力度不足，缺乏威懾力。通過文物保護公益訴訟，可以要求有關(guān)責(zé)任人為損害文物支付相應(yīng)經(jīng)濟賠償，相比行政處罰最高限額的50萬元，對懲治文物違法行為更有力度，更有利于保護文物。此外，文物保護公益訴訟制度擴大了訴訟主體，文物行政主管部門、符合條件的社會團體都可以就文物受損行為提起公益訴訟。可以說，文物保護公益訴訟制度是文物保護的利器，有利于遏制文物違法行為，將大大提升文物安全保障力度。

　　其次，建立文物保護公益訴訟制度是對接新修訂的《民事訴訟法》的必然要求�！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”該條采取不完全列舉的方式，將污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益兩類突出的侵害社會公共利益行為納入公益訴訟范圍，并加以“損害社會公共利益的行為”這一概括形式予以補充，為文物保護公益訴訟等其他公益訴訟的適用留下了空間。保護文物關(guān)系到國家和民族利益。破壞文物，無疑當(dāng)屬“損害社會公共利益的行為”。根據(jù)《立法法》，訴訟制度只能由全國人大及其常委會制定的法律規(guī)定。因此，公益訴訟主體也只能由法律來確定。“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，需要《文物保護法》等部門行政法配套修訂，予以規(guī)定。應(yīng)盡快在《文物保護法》這一實體法明確文物保護公益訴訟制度，擴大公益訴訟的適用范圍，明確文物保護公益訴訟的主體。

　　最后，建立文物保護公益訴訟制度是彌補行政手段保護文物局限的客觀需要。僅僅依靠行政手段保護文物的效果有限。目前，我國文物安全監(jiān)管與執(zhí)法機構(gòu)不健全，隊伍嚴(yán)重缺編，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。省級文物行政機構(gòu)級別部門人員編制嚴(yán)重不足，平均每省僅10人左右。市、縣政府普遍沒有設(shè)立專門的文物行政機構(gòu)，平均每縣僅有1至3名專職文物行政人員。文物保護管理責(zé)任無法落實，文物安全難以保障。地方文物行政部門作為地方政府的組成部門，“話語權(quán)”有限，想有效糾錯糾偏，難免“心有余而力不足”。允許文物保護社會團體等主體提起文物保護公益訴訟，可以彌補行政機關(guān)的不足，改變和扭轉(zhuǎn)目前這種更多是由文物行政部門在單打獨斗、一家獨唱的局面，形成文物保護的強大合力。而且，司法的介入，可以避免文物保護中形形色色的行政干預(yù)。

　　近年來，在各方面的推動下，建立文物保護公益訴訟制度，逐步形成了社會共識。2012年4月，十一屆全國人大常委會第二十六次會議審議《民事訴訟法》修正案草案會議時，白克明、王萬賓、任茂東、周玉清、汪紀(jì)戎等全國人大常委會委員就提出，明確以公益訴訟的方式保護文化遺產(chǎn)，是歷史進步的必然結(jié)果和社會文明進步的要求。建議將“人為破壞文化遺產(chǎn)”納入公益訴訟的范圍。2013年兩會期間，全國政協(xié)委員、文化部副部長、國家文物局局長勵小捷在提案里建議，應(yīng)在損壞文物案件處理中引入公益訴訟。此外，許多地方政府和廣大文物工作者表達(dá)了將文物保護公益訴訟寫進《文物保護法》的訴求。

　　為此，建議應(yīng)循序漸進地推進文物保護公益訴訟制度。先在《文物保護法》中增加文物保護公益訴訟條款，建立文物保護公益訴訟制度。先進行原則性的規(guī)定，具體實施辦法由國務(wù)院或者文化部、國家文物局制定，逐步予以完善。這是因為：首先，公益訴訟尚處于初步建立階段，實踐經(jīng)驗和理論研究都不是很成熟。其次，能最大程度上凝聚共識，減少阻力。再次，《民事訴訟法》公益訴訟條款司法解釋正在起草中，民事公益訴訟的使用范圍、起訴主體、管轄法院、立案審查、案件受理和舉證責(zé)任有待進一步明確。最后，《行政訴訟法》修訂很可能規(guī)定行政公益訴訟條款，應(yīng)為文物保護行政公益訴訟的適用預(yù)留空間。

　　建立文物保護公益訴訟制度首先要確立文物保護公益訴訟的原告資格，這是建立文物保護公益訴訟制度的基礎(chǔ)。《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的起訴主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”�！段奈锉Ｗo法》應(yīng)明確規(guī)定哪些“機關(guān)”和“有關(guān)組織”能提起文物保護訴訟。最高人民法院正在開展針對《民事訴訟法》公益訴訟條款的司法解釋工作，將進一步規(guī)定哪些主體能提起民事公益訴訟，應(yīng)注意與之相協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　建議在《文物保護法》總則新增一條，專門規(guī)定文物保護公益訴訟制度，可以規(guī)定為：“對破壞文物，損害社會公共利益的行為，人民檢察院、文物行政部門、符合國家有關(guān)規(guī)定的組織可以向人民法院提起訴訟�！被蛞�(guī)定為：“對破壞文物，損害社會公共利益的行為，文物行政部門、符合國家有關(guān)規(guī)定的組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院可以支持、督促有關(guān)主體提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒有起訴或者認(rèn)為確有必要的，人民檢察院可以代表國家向人民法院提起訴訟。”

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