提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》涉及的重點(diǎn)內(nèi)容，是推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的若干重大問(wèn)題之一。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要按照嚴(yán)守底線(xiàn)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。

　　嚴(yán)守底線(xiàn)，強(qiáng)化耕地資源保護(hù)

　　當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)糧食產(chǎn)銷(xiāo)和供求的結(jié)構(gòu)性矛盾不會(huì)發(fā)生根本改變，并將長(zhǎng)期處于緊平衡甚至脆弱平衡狀態(tài)。人均耕地資源少，優(yōu)質(zhì)耕地資源不足，后備耕地資源匱乏，耕地污染加重，水資源和耕地資源存在嚴(yán)重的空間錯(cuò)位，都對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅。強(qiáng)化耕地資源保護(hù)必須綜合采取行政、工程、技術(shù)等措施，從耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理等方面豐富耕地保護(hù)內(nèi)涵。

　　加快劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格管控優(yōu)質(zhì)耕地。將優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變或者占用。加強(qiáng)規(guī)劃管控，強(qiáng)化節(jié)約集約用地，依法依規(guī)審批用地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地特別是高等級(jí)耕地。依據(jù)規(guī)劃，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)用地向未利用地、劣質(zhì)農(nóng)用地等區(qū)域發(fā)展。

　　大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，全面提升耕地質(zhì)量等級(jí)。大力開(kāi)展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地整治，加大土地復(fù)墾力度，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田日常管護(hù)，積極探索建立日常管護(hù)制度，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

　　嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策規(guī)定，全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”政策，積極探索“以補(bǔ)定占”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地與占用耕地?cái)?shù)量和產(chǎn)能雙平衡。嚴(yán)格補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收和地類(lèi)變更，不斷提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級(jí)，切實(shí)提高新補(bǔ)充耕地產(chǎn)能。

　　持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化。健全耕地質(zhì)量等級(jí)更新評(píng)價(jià)制度，定期開(kāi)展系統(tǒng)性耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)定工作，全面掌握和更新耕地質(zhì)量等級(jí)狀況。依托國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，建立耕地質(zhì)量等級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)制。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理共同責(zé)任，堅(jiān)持將其作為耕地保護(hù)的重要內(nèi)容，納入對(duì)地方各級(jí)政府的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。

　　調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率

　　城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速增長(zhǎng)。比較全國(guó)第二次土地調(diào)查與第一次調(diào)查的結(jié)果，1996年至2009年，全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增加278.5萬(wàn)公頃，建設(shè)用地總量增加了582萬(wàn)公頃，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)量占建設(shè)用地增長(zhǎng)總量的48%。1996年至2009年，人均城鎮(zhèn)工礦用地由145平方米/人上升到171平方米/人，增長(zhǎng)了18%，建設(shè)用地利用效率較為低下。必須采取切實(shí)有效措施，促進(jìn)土地資源消耗水平明顯降低，城鄉(xiāng)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

　　推動(dòng)供地總量控制。實(shí)行整體調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模、嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，通過(guò)完善土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃，通過(guò)劃定城市增長(zhǎng)邊界，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的合理調(diào)控。要實(shí)行減量化供地，適當(dāng)降低土地供應(yīng)中的新增建設(shè)用地比重，引導(dǎo)存量城鎮(zhèn)工礦用地優(yōu)先盤(pán)活，推動(dòng)新增建設(shè)占地的有控制投放，在優(yōu)化布局中保持建設(shè)用地流量，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　強(qiáng)化用途管制制度。加強(qiáng)土地用途管制，優(yōu)化國(guó)土空間格局。探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化和人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移互動(dòng)協(xié)調(diào)的新機(jī)制，推進(jìn)以城市群為主要載體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化空間格局。探索建立以用途管制、權(quán)益管理為基礎(chǔ)、覆蓋地上地下空間的國(guó)土空間規(guī)劃體系，劃定基本農(nóng)田邊界線(xiàn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界線(xiàn)和生態(tài)紅線(xiàn)，建立土地用途轉(zhuǎn)用許可的規(guī)劃管理新模式。

　　優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)。優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和城市布局，按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制新建各類(lèi)新城新區(qū)，嚴(yán)格制止大廣場(chǎng)、大馬路等浪費(fèi)現(xiàn)象。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地等農(nóng)業(yè)空間。

　　盤(pán)活城鎮(zhèn)存量用地。借鑒和總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立體開(kāi)發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用等方式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用城鎮(zhèn)地上地下空間，加快推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)、城中村、舊廠房等的改造，積極支持和推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，盤(pán)活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。

　　深化改革，推進(jìn)節(jié)約集約用地

　　要堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌謀劃、深化改革，堅(jiān)定不移地推進(jìn)節(jié)約集約用地，形成經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益與土地利用效率同步提高的共贏格局。

　　建立節(jié)地評(píng)價(jià)制度。建立規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)地評(píng)價(jià)制度。建立健全節(jié)約集約用地基礎(chǔ)信息調(diào)查、評(píng)價(jià)和披露機(jī)制，定期開(kāi)展建設(shè)用地節(jié)約集約利用調(diào)查與評(píng)價(jià)，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

　　健全節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)體系。完善建設(shè)用地節(jié)約集約利用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立行政區(qū)域、城市、開(kāi)發(fā)區(qū)等發(fā)展耗地、人均用地、用地結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)控制體系。完善工業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)、工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和用地標(biāo)準(zhǔn)，形成強(qiáng)制執(zhí)行并定期更新的制度。

　　完善市場(chǎng)配置機(jī)制。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，建立反映資源稀缺程度的土地市場(chǎng)機(jī)制。進(jìn)一步深化土地有償使用制度改革，堅(jiān)持和完善招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，縮小劃撥用地范圍。健全土地價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地等級(jí)和價(jià)格體系，發(fā)揮土地價(jià)格對(duì)節(jié)約集約用地的引導(dǎo)作用，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。

　　完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制。建立節(jié)約集約用地激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)。完善節(jié)約集約用地的地價(jià)優(yōu)惠政策，從用地計(jì)劃、財(cái)政、稅收等方面予以獎(jiǎng)勵(lì)。加快征地制度改革，加大土地保有環(huán)節(jié)征稅。

　　創(chuàng)新節(jié)地模式技術(shù)。吸取國(guó)內(nèi)外節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、閑置土地處置、工礦廢棄地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)整理等土地綜合整治為平臺(tái)，優(yōu)化存量土地盤(pán)活模式，不斷提升單位土地承載人口、經(jīng)濟(jì)和建設(shè)的強(qiáng)度。大力開(kāi)展節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新，不斷探索地上地下空間利用、省地型住宅建設(shè)、污染廢棄地治理、交通水利等工程建設(shè)節(jié)地技術(shù)。

　　構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制。堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的基本方針，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核方式，探索建立節(jié)約集約用地目標(biāo)考核責(zé)任制，逐步加大責(zé)任考核力度，強(qiáng)化責(zé)任追究與約束。

　　（作者為北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授）