提高城鎮(zhèn)建設用地效率是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》涉及的重點內(nèi)容，是推進我國新型城鎮(zhèn)化的若干重大問題之一。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。

　　嚴守底線，強化耕地資源保護

　　當前和今后一段時期，我國糧食產(chǎn)銷和供求的結(jié)構(gòu)性矛盾不會發(fā)生根本改變，并將長期處于緊平衡甚至脆弱平衡狀態(tài)。人均耕地資源少，優(yōu)質(zhì)耕地資源不足，后備耕地資源匱乏，耕地污染加重，水資源和耕地資源存在嚴重的空間錯位，都對糧食安全構(gòu)成威脅。強化耕地資源保護必須綜合采取行政、工程、技術(shù)等措施，從耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理等方面豐富耕地保護內(nèi)涵。

　　加快劃定永久基本農(nóng)田，嚴格管控優(yōu)質(zhì)耕地。將優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田實行永久保護，任何單位和個人未經(jīng)批準不得改變或者占用。加強規(guī)劃管控，強化節(jié)約集約用地，依法依規(guī)審批用地，嚴格控制建設占用耕地特別是高等級耕地。依據(jù)規(guī)劃，鼓勵和引導工業(yè)、城鎮(zhèn)用地向未利用地、劣質(zhì)農(nóng)用地等區(qū)域發(fā)展。

　　大力推進農(nóng)村土地整治，全面提升耕地質(zhì)量等級。大力開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地整治，加大土地復墾力度，加快推進高標準基本農(nóng)田建設。加強高標準基本農(nóng)田日常管護，積極探索建立日常管護制度，明確管護主體，落實管護責任，保障管護經(jīng)費。

　　嚴格落實耕地占補平衡，把好補充耕地質(zhì)量關(guān)。嚴格執(zhí)行耕地占補平衡政策規(guī)定，全面實行“先補后占”政策，積極探索“以補定占”機制，實現(xiàn)補充耕地與占用耕地數(shù)量和產(chǎn)能雙平衡。嚴格補充耕地項目驗收和地類變更，不斷提升補充耕地質(zhì)量等級，切實提高新補充耕地產(chǎn)能。

　　持續(xù)加強監(jiān)測評價，及時掌握耕地質(zhì)量動態(tài)變化。健全耕地質(zhì)量等級更新評價制度，定期開展系統(tǒng)性耕地質(zhì)量等級調(diào)查評定工作，全面掌握和更新耕地質(zhì)量等級狀況。依托國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，建立耕地質(zhì)量等級監(jiān)測機制。加強組織領導，落實耕地質(zhì)量建設與管理共同責任，堅持將其作為耕地保護的重要內(nèi)容，納入對地方各級政府的耕地保護責任目標考核。

　　調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)建設用地效率

　　城鎮(zhèn)建設用地快速增長。比較全國第二次土地調(diào)查與第一次調(diào)查的結(jié)果，1996年至2009年，全國城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模增加278.5萬公頃，建設用地總量增加了582萬公頃，城鎮(zhèn)建設用地增長量占建設用地增長總量的48%。1996年至2009年，人均城鎮(zhèn)工礦用地由145平方米/人上升到171平方米/人，增長了18%，建設用地利用效率較為低下。必須采取切實有效措施，促進土地資源消耗水平明顯降低，城鄉(xiāng)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

　　推動供地總量控制。實行整體調(diào)控建設用地規(guī)模、嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，通過完善土地利用總體規(guī)劃和計劃，通過劃定城市增長邊界，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的合理調(diào)控。要實行減量化供地，適當降低土地供應中的新增建設用地比重，引導存量城鎮(zhèn)工礦用地優(yōu)先盤活，推動新增建設占地的有控制投放，在優(yōu)化布局中保持建設用地流量，支撐經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　強化用途管制制度。加強土地用途管制，優(yōu)化國土空間格局。探索城鄉(xiāng)建設用地優(yōu)化和人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移互動協(xié)調(diào)的新機制，推進以城市群為主要載體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化空間格局。探索建立以用途管制、權(quán)益管理為基礎、覆蓋地上地下空間的國土空間規(guī)劃體系，劃定基本農(nóng)田邊界線、城鄉(xiāng)建設用地邊界線和生態(tài)紅線，建立土地用途轉(zhuǎn)用許可的規(guī)劃管理新模式。

　　優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)。優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和城市布局，按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。嚴格控制新建各類新城新區(qū)，嚴格制止大廣場、大馬路等浪費現(xiàn)象。減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地等農(nóng)業(yè)空間。

　　盤活城鎮(zhèn)存量用地。借鑒和總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗，通過立體開發(fā)、復合利用、循環(huán)利用等方式，鼓勵開發(fā)利用城鎮(zhèn)地上地下空間，加快推進棚戶區(qū)、城中村、舊廠房等的改造，積極支持和推動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，盤活城鎮(zhèn)存量建設用地。

　　深化改革，推進節(jié)約集約用地

　　要堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，統(tǒng)籌謀劃、深化改革，堅定不移地推進節(jié)約集約用地，形成經(jīng)濟質(zhì)量效益與土地利用效率同步提高的共贏格局。

　　建立節(jié)地評價制度。建立規(guī)劃和建設項目的節(jié)地評價制度。建立健全節(jié)約集約用地基礎信息調(diào)查、評價和披露機制，定期開展建設用地節(jié)約集約利用調(diào)查與評價，接受社會公眾監(jiān)督。

　　健全節(jié)地標準體系。完善建設用地節(jié)約集約利用的標準規(guī)范，建立行政區(qū)域、城市、開發(fā)區(qū)等發(fā)展耗地、人均用地、用地結(jié)構(gòu)等標準控制體系。完善工業(yè)項目用地指標、工程項目建設標準和用地標準，形成強制執(zhí)行并定期更新的制度。

　　完善市場配置機制。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立反映資源稀缺程度的土地市場機制。進一步深化土地有償使用制度改革，堅持和完善招標拍賣掛牌出讓制度，縮小劃撥用地范圍。健全土地價格形成機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地等級和價格體系，發(fā)揮土地價格對節(jié)約集約用地的引導作用，有序推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建設。

　　完善利益調(diào)節(jié)機制。建立節(jié)約集約用地激勵機制，推進國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動。完善節(jié)約集約用地的地價優(yōu)惠政策，從用地計劃、財政、稅收等方面予以獎勵。加快征地制度改革，加大土地保有環(huán)節(jié)征稅。

　　創(chuàng)新節(jié)地模式技術(shù)。吸取國內(nèi)外節(jié)約集約用地經(jīng)驗，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、閑置土地處置、工礦廢棄地復墾、土地開發(fā)整理等土地綜合整治為平臺，優(yōu)化存量土地盤活模式，不斷提升單位土地承載人口、經(jīng)濟和建設的強度。大力開展節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新，不斷探索地上地下空間利用、省地型住宅建設、污染廢棄地治理、交通水利等工程建設節(jié)地技術(shù)。

　　構(gòu)建共同責任機制。堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的基本方針，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和領導干部政績考核方式，探索建立節(jié)約集約用地目標考核責任制，逐步加大責任考核力度，強化責任追究與約束。

　�。ㄗ髡邽楸本┐髮W城市與環(huán)境學院教授）