黨的十八屆三中全會把深化生態(tài)文明體制改革作為“五大體制改革”內(nèi)容之一，在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的具體措施和政策方面均有重大突破，對推進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。全會把生態(tài)文明建設(shè)擴(kuò)展到了體制、制度、機(jī)制層面，這是對生態(tài)文明建設(shè)的理論和實踐的重大創(chuàng)新。

　　扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢已經(jīng)刻不容緩

　　黨的十八大明確提出：建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計，要努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。并為我們描述了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，天藍(lán)、地綠、水凈的迷人的美麗中國景象。然而，現(xiàn)實情況是我國的生態(tài)文明建設(shè)面臨的形勢不容樂觀。上世紀(jì)90年代中期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長有2/3是在透支生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，目前我國二氧化硫和二氧化碳的排放量均列全球第一，世界空氣污染最嚴(yán)重的10座城市中，中國占了7個。今年春天京津冀及周邊地區(qū)出現(xiàn)大面積、長時間、高污染霧霾天氣，東北三省秋季又連續(xù)出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天氣；五成左右的江河水系受到污染，其中四成受到嚴(yán)重污染；約1/3的國土面積受到酸雨影響。近1/5的土地面積有不同程度的沙化現(xiàn)象，九成以上的天然草原退化，草原退化速率平均每年約200萬公頃。目前，我國生態(tài)環(huán)境的脆弱帶占國土面積的13.6%左右，水土流失面積為360萬平方公里，占陸地國土面積的37.1%。同時，我們也應(yīng)看到現(xiàn)階段我國生態(tài)文明建設(shè)的體制改革滯后，制度機(jī)制不健全妨礙了生態(tài)文明建設(shè)的有效進(jìn)行。

　　在體制層面，多頭治理、職責(zé)不清、職能缺位的問題突出。例如在環(huán)境治理方面，工業(yè)污染歸環(huán)保部,農(nóng)業(yè)污染歸農(nóng)業(yè)部，污水處理歸建設(shè)部，水管理歸水利部，海洋污染歸海洋局，沙塵暴治理歸林業(yè)局等。同時，一些政府機(jī)構(gòu)不同程度上存在著借立法謀取、鞏固部門利益的現(xiàn)象。通過“職權(quán)法定”使部門利益法定化，使一些法律表現(xiàn)出明顯的部門利益色彩。有時幾個部門之間的利益經(jīng)“討價還價”取得了一致，但卻給企業(yè)和民眾增加了過高的成本，使法律規(guī)定難以實施。

　　在制度層面，還存在法律法規(guī)不完善，操作性差的問題。一是立法滯后，存在法律空白。如在應(yīng)對氣候變化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面，還缺少相應(yīng)的法律規(guī)范。二是缺少配套，可操作性不強(qiáng)。現(xiàn)行的若干法律法規(guī)，提倡性的規(guī)定多，約束性的規(guī)定少；原則性的要求多，可操作性的規(guī)定少；行政命令控制性的規(guī)定多，經(jīng)濟(jì)激勵性的規(guī)定少；對政府部門設(shè)定的權(quán)力多，制約性的規(guī)定少；行政相對人的義務(wù)多，權(quán)利少；對違法行為處罰軟弱無力，缺少量化標(biāo)準(zhǔn)；法律與執(zhí)法手段不相稱等。

　　上述這些問題一方面警示我們扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢已經(jīng)刻不容緩，必須把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出地位，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。另一方面顯示生態(tài)資源環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)的問題與我國長期以來粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有很大關(guān)系，而粗放的發(fā)展方式又是和傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境治理的體制制度機(jī)制密不可分。正如習(xí)近平總書記指出：改革是由問題倒逼產(chǎn)生。解決這些突出問題，關(guān)鍵在于深化生態(tài)文明體制改革。實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域改革和經(jīng)濟(jì)體制改革良性互動，扎實推進(jìn)美麗中國建設(shè)。

　　深化生態(tài)文明體制改革的核心是建立系統(tǒng)完備的制度體系

　　自然生態(tài)環(huán)境問題的外部性特征，凸顯出了制度安排對于生態(tài)文明建設(shè)的重要性。深化生態(tài)文明體制改革，形成系統(tǒng)完備的制度體系，就是把資源環(huán)境保護(hù)的“倒逼機(jī)制”傳導(dǎo)到結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上來，傳導(dǎo)到企業(yè)和消費(fèi)者身上，實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，解決生態(tài)環(huán)境資源市場失靈問題，用有形的手補(bǔ)充無形的手缺失的功能。我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)出典型的結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特征，必須有一個整體解決方案。要把推進(jìn)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國作為一項系統(tǒng)工程，整體設(shè)計，有序推進(jìn)。必須有與之相適應(yīng)的涵蓋政策、制度、體制、機(jī)制的完備制度體系保駕護(hù)航。

　　在政策層面，關(guān)鍵是牢固樹立基本國策的權(quán)威。節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是基本國策，制定財稅、金融、產(chǎn)業(yè)等政策，編制各類規(guī)劃時都必須遵循基本國策。財稅政策調(diào)節(jié)：加大對資源消耗少、環(huán)境污染小、綠色環(huán)保型企業(yè)的財政補(bǔ)貼力度；發(fā)揮政府采購對市場的引領(lǐng)作用，加大綠色產(chǎn)品政府采購力度；發(fā)揮稅收對企業(yè)行為的調(diào)節(jié)作用，加快資源稅調(diào)整和環(huán)境稅開征，進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍。金融政策支持：對節(jié)能環(huán)保低碳型企業(yè)的上市融資審批給予適當(dāng)傾斜；對節(jié)能環(huán)保低碳型產(chǎn)業(yè)，給予從信用資質(zhì)審核、貸款規(guī)模、貸款利率等更多的信貸優(yōu)惠。產(chǎn)業(yè)政策規(guī)制：要進(jìn)行更加科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生產(chǎn)力布局，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)在“兩型社會”建設(shè)中的基礎(chǔ)作用；加大政策對生物多樣性農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持和傾斜力度；要把好入口關(guān)，堅決杜絕高污染、高排放的境外投資產(chǎn)業(yè)項目落地。

　　在體制層面，關(guān)鍵是要解決職責(zé)不清，多頭治理問題。習(xí)近平總書記指出：山水林田湖是一個生命共同體，用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。要通過機(jī)構(gòu)整合，職能強(qiáng)化，充分發(fā)揮政府在生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)中的作用，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法獨(dú)立。

　　在制度層面，一是重點(diǎn)完善產(chǎn)權(quán)制度，即對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。二是健全基本管理制度，包括建立以資源節(jié)約為核心目標(biāo)的自然資源制度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)的環(huán)境保護(hù)制度，以增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能為核心目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償制度。三是建立生態(tài)文明考核評價制度，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制。統(tǒng)籌兼顧、分類評價。四是完善環(huán)境保護(hù)市場化機(jī)制，要用市場化機(jī)制辦法促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。五是加大立法執(zhí)法力度，加快研究制定應(yīng)對氣候變化法、節(jié)水法、綠色消費(fèi)促進(jìn)法，盡快出臺新的環(huán)境保護(hù)法，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。加強(qiáng)法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、輿論和公眾監(jiān)督，加大違法成本，讓違法者付出高昂代價。

　　在非正式制度——觀念意識層面，要把領(lǐng)導(dǎo)干部教育、全民教育、青少年教育作為著力點(diǎn)。大力弘揚(yáng)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。要重點(diǎn)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明發(fā)展理念，以領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀的轉(zhuǎn)變帶動發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮政府在生態(tài)文明建設(shè)中的引領(lǐng)作用。大力培育全社會節(jié)約環(huán)保生態(tài)意識，提高全民族資源憂患意識和節(jié)約意識，使綠色循環(huán)低碳消費(fèi)成為主流價值觀。堅持“從娃娃抓起”，奠定建設(shè)美麗中國的堅實國民素質(zhì)基礎(chǔ)。

　　（作者單位：黑龍江省委黨校）