新聞背景

　　“十一”黃金周北京霧霾重現(xiàn)，針對霧霾天氣的應(yīng)急機(jī)制雖然能夠減輕霧霾程度和對居民生活的影響，但這只是治理空氣污染的治標(biāo)之道，在采取應(yīng)急措施的同時，應(yīng)該從長遠(yuǎn)考慮，借鑒發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，制定和完善清潔空氣法，預(yù)防和治理嚴(yán)峻的大氣污染問題。

　　大氣污染防治法難以滿足需求

　　工業(yè)革命初期的英國曾視煙霧為經(jīng)濟(jì)繁榮的象征，直至20世紀(jì)50年代因大氣嚴(yán)重污染，造成倫敦一萬余人喪生，才真正推進(jìn)英國空氣污染法律體系的完善。世界八大環(huán)境公害事件中的兩件發(fā)生在美國,一件是1943年的洛杉磯煙霧事件,另一件是1948年的多諾拉事件，這兩大公害事件都是因嚴(yán)重的空氣污染造成的，美國痛定思痛決定建立清潔空氣法這一法律體系作為長效機(jī)制。

　　我國早在1987年就制定頒布了大氣污染防治法，隨后于1995年和2000年進(jìn)行了兩次修訂。但是，伴隨社會形勢的發(fā)展變化，這部法律已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)今治理空氣污染的需求，在科學(xué)性、操作性、理念上都有待完善。如在如何對待跨區(qū)域污染、如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)、污染責(zé)任處罰力度等方面，這部法律均存在不足。因?yàn)榇髿馕廴痉乐畏ㄔ诹⒎康纳蟼?cè)重保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，應(yīng)將立法的理念轉(zhuǎn)到保護(hù)大眾健康和社會福利的方向上來。

　　清潔空氣法的立法原則

　　在借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)明確清潔空氣法如下立法原則：

　　一是國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則。即空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由中央政府制定,各省、市、自治區(qū)應(yīng)制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)中央政府的標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是地方政府獨(dú)立實(shí)施原則。指各地方政府根據(jù)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),在其轄區(qū)內(nèi)獨(dú)立行使空氣質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)。各地方環(huán)保部門在“國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則”的指導(dǎo)下,建立相應(yīng)的“主要國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和“次要國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”。各地方政府對上述標(biāo)準(zhǔn)負(fù)有執(zhí)行的任務(wù),但地方政府在執(zhí)行中享有獨(dú)立實(shí)施的自由。地方政府可以對每一種空氣污染物質(zhì)制定具體的管理計劃,可以在本地區(qū)內(nèi)自設(shè)“空氣質(zhì)量控制區(qū)”等。

　　三是新源控制原則。即在新建一項(xiàng)固定排放源企業(yè)或者對某項(xiàng)原有的固定排放源企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的“改建”時,必須首先進(jìn)行“新源排放分析”,并報環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案,獲取“預(yù)防重大危害”行政許可之后方可施工。確立這一原則的目的是確保新建項(xiàng)目能夠切實(shí)達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。

　　四是視覺可視性原則。是指在國家所規(guī)定的一級保護(hù)地區(qū),以保護(hù)自然環(huán)境可視性為目的采取嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)和措施,防止和減輕可視性的損害。其實(shí)質(zhì)上是以美感為標(biāo)準(zhǔn)的高層次的環(huán)境保護(hù),是對空氣清潔較高水平的要求，主要包括國家公園、國家野生動物保護(hù)區(qū)、大面積的國家人文公園等。

　　單次低額罰款易導(dǎo)致以罰代管

　　清潔空氣法應(yīng)對大氣污染防治法的不足進(jìn)行完善，最重要的就是完善處罰措施。我國大氣污染防治法對于大氣污染物質(zhì)排放企業(yè)的違規(guī)排污行為,主要通過行政處罰的形式予以制裁，其中罰款為最主要的方法,但處罰的總額僅以五十萬元為上限,這顯然不足以震懾排污企業(yè)自覺遵守法律制度的規(guī)定。一些企業(yè)寧可承擔(dān)相對輕微的法律責(zé)任，也不愿承擔(dān)較高的污染治理成本，也沒有動力加大減污技術(shù)研發(fā)的投入。

　　單次低額罰款容易導(dǎo)致以罰代管現(xiàn)象嚴(yán)重,罰款成為創(chuàng)收的手段而非管理的措施。美國清潔空氣法對空氣污染物質(zhì)的違法排放行為處罰以天為計算單位,并且沒有罰款上限金額。我們可以借鑒，環(huán)保監(jiān)管部門在有證據(jù)證明排污企業(yè)存在違法排污行為的情況下,向排污企業(yè)發(fā)出處罰通知,并且允許排污企業(yè)申請召開聽證會,賦予排污企業(yè)進(jìn)行申訴的權(quán)利，在確定排污行為違法性的前提下,用動態(tài)的計算方法確定罰款金額，以確認(rèn)的違法排污行為之日為起始點(diǎn),按日疊加罰款金額,讓違法排污行為無利可圖。

　　同時，排污企業(yè)如果未依法公開、刪減、篡改、隱瞞各項(xiàng)環(huán)保報告、文件及證明，或未安裝空氣污染物質(zhì)減排設(shè)備，或未采用規(guī)定的方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行記錄和備案,情節(jié)嚴(yán)重的都應(yīng)對直接責(zé)任人予以刑事制裁。刑事制裁對生產(chǎn)企業(yè)將產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾作用，從源頭上引導(dǎo)空氣污染排放企業(yè)自覺遵守法律的規(guī)定,從根本上確保大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。

　　延伸閱讀

　　環(huán)境公益訴訟主體放寬

　　環(huán)境公益訴訟是公眾通過訴訟方式參與環(huán)境行政執(zhí)法的渠道，作為一種外部監(jiān)督，能有效地提高環(huán)境執(zhí)法者的判斷力和責(zé)任感，促使環(huán)境執(zhí)法者全面判斷環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為，并提高環(huán)境行政監(jiān)管的效率，避免地方保護(hù)主義盛行。

　　美國的環(huán)境公益訴訟在一定程度上保障了清潔空氣法的實(shí)現(xiàn)，其規(guī)定：“在環(huán)境公共利益遭受侵害之時，法律授權(quán)公民個人對違反環(huán)境法律的企業(yè)、個人、甚至是政府機(jī)構(gòu)提起環(huán)境公益訴訟。”在新民訴法修正前，我國只有一般的環(huán)境侵權(quán)訴訟制度，只有具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)遭受損害的特定主體才能具備原告資格，而不管這種利益是個人利益還是公共利益。2012年新修正的民訴法將環(huán)境污染等損害社會公共利益的案件，列入公益訴訟的范疇，并規(guī)定法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以作為原告起訴。

　　我們欣喜地看到，中國公益訴訟制度的程序大門已經(jīng)開啟，環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐正在不斷摸索、研究和完善，隨著民眾法律意識和素養(yǎng)的提高，原告訴訟主體范圍必將放寬，公民個人終將獲得起訴主體資格，這必將打破地方重GDP忽視環(huán)保的觀念，更好地監(jiān)督地方大氣環(huán)境保護(hù)工作，切實(shí)將地方發(fā)展引領(lǐng)到健康發(fā)展的軌道上來。

　　清潔空氣法應(yīng)結(jié)合我國不同發(fā)展階段的特點(diǎn)繼續(xù)推進(jìn)公益訴訟制度的完善，明確將污染的舉證責(zé)任分配給排污企業(yè)，并明確訴訟費(fèi)用由占優(yōu)勢地位的當(dāng)事人承擔(dān)。美國完善這項(xiàng)制度歷經(jīng)四十年的時間，所以我們應(yīng)在公益訴訟的方向上堅(jiān)定而耐心地走下去。