2013年中央一號文件提出要“建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制”。這是順應農村經濟社會結構變化、著力提高鄉(xiāng)村社會管理科學化水平的重要舉措。在這方面,當下非常重要的一項工作就是要完善鄉(xiāng)村治理中的制度化建設。

　　一直以來,中國鄉(xiāng)村都是社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域。但當下,無論從我國頂層設計還是經濟社會發(fā)展狀況來看,中國鄉(xiāng)村都是當前社會變化最為深刻的區(qū)域:在生產方式上,隨著土地流轉政策實施和產業(yè)結構優(yōu)化,生產方式的開放性、過程的集約性將呈現為主要的特點；在交往方式上,鄉(xiāng)村人口向城市轉移和農村產業(yè)結構調整,促使原有的交往封閉性被打破,導致鄉(xiāng)村社會成員交往出現開放性、復雜性特征；在社會組織上,原有的以血緣關系為紐帶的組織形式讓位于互助合作的組織形式,并提供了生產過程中互助合作的平臺、政治生活中利益表達和訴求的平臺、文化生產和消費的主要形式；在社會治理的主體層面上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會由生產過程的組織者開始轉變?yōu)檎嬲姆⻊招椭卫碇黧w,更多關注鄉(xiāng)村社會公共問題的解決和公共物品的供給。

　　上述變化決定了鄉(xiāng)村社會在治理方式和制度建設層面必然要發(fā)生根本性的變革。從這個角度分析,完善鄉(xiāng)村治理的制度化建設具有重要的現實意義:第一,能夠切實推進中央政府關于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線,頂層設計是鄉(xiāng)村改革的基本指導原則,保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎。為此,遵循制度規(guī)則,嚴格程序,是穩(wěn)步推進改革的基本前提。第二,能夠最大可能地消除基層社會矛盾,保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準,促使社會平等,并能夠使人與人之間的矛盾轉化為人與制度之間的矛盾。中國鄉(xiāng)村是整個國家的基礎,在長期的傳統(tǒng)治理模式下,基層社會矛盾往往表現為人與人之間的矛盾,從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。強化制度權威,能夠消解人們之間的對立、矛盾,增強社會和諧。第三,能夠增強未來預期,消除人們的社會焦慮。制度化治理的特點在于其相對的穩(wěn)定性,它能夠使社會成員消除遠期無知、強化行為的穩(wěn)定性和合法性。

　　應該看到,當下中國并不是沒有鄉(xiāng)村治理的制度規(guī)范,只是正式制度權威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁。所以在推進中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)制度規(guī)范消解和新型制度規(guī)范重構的過程,必須進行科學的制度設計和規(guī)則制定。當前,完善鄉(xiāng)村治理的制度化建設應該注意做好以下幾個方面的工作:

　　第一,整合政府職能,強化制度權威。當下中國鄉(xiāng)村治理現代化的積極轉型要依靠外在制度設計和輸入的推動。但是政府部門職能的條塊分割以及它們之間的溝通缺失,經常導致上級部門之間政策上的不統(tǒng)一,形成鄉(xiāng)村社會無所適從的困境。面對這種情況,應該圍繞轉變政府職能這個核心,著力理順部門職責關系,從中央政府的層面上繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,進一步促進各政府部門之間的職能整合,并且對各部門原有的政策進行全面清理,保證部門政策相一致,新舊政策相統(tǒng)一,為增強鄉(xiāng)村治理的制度化轉型奠定權威基礎。

　　第二,增加制度供給,鼓勵制度創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理的制度化建設意味著對制度需求的大量增加。但中國鄉(xiāng)村經濟社會的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現滯后性,即現在鄉(xiāng)村社會治理過程一方面要“摸著石頭過河”,另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現實的矛盾在一定意義上會形成制度權威不遵從的狀況,從而影響制度權威性的確立。為此,鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范,創(chuàng)新制度供給,用適應現實社會發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個人的社會行為。

　　第三,多元民主參與,提升制度效率。鄉(xiāng)村治理結構本身是一種制度性的體系。治理網絡的形成意味著多元利益主體通過權力分享,獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務管理的權利和機會。多元利益主體的權利表達打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導權,需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。另一方面,制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會關系網絡中每一個具體角色的權利與義務要求。因此,合理、規(guī)范的制度必須來源于社會民眾的持續(xù)同意。從這個意義上說,構建適應鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展要求的治理制度,必須建立開放的、促進公民權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制,在制度化的框架內進行利益博弈、尋求共識,最終促成公共意識的成長和升華。

　　第四,規(guī)范政府行為,加強社會監(jiān)督。政府行為是社會的表率,政府行為規(guī)范與否對社會行為規(guī)范化至關重要。為此,需要厘清政府與社會關系,明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎之上。同時,也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規(guī)范性方面嚴格要求,并且要提倡政府行為的社會監(jiān)督,爭取社會認可。

　　第五,增強服務保障,消除路徑依賴。目前,利益多元化使社會競爭加劇,出現“搭便車”的投機行為便不可避免。同時,社會矛盾又使社會競爭進一步加劇,反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面,制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”,即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習以為常,對新情況、新問題熟視無睹,對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解,在鄉(xiāng)村治理過程中出現非規(guī)范性行為。針對此問題,應該加快城鄉(xiāng)公共服務均等化過程,促進鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務的發(fā)展,消除鄉(xiāng)村社會成員基本社會生活憂慮,為社會成員規(guī)范行為提供堅實的基礎和保障；還可以充分利用現代信息手段,加快社會信譽制度在鄉(xiāng)村的實施,為鄉(xiāng)村治理的制度化建設提供規(guī)范行為的有力社會環(huán)境。

　　(作者系山東師范大學公共管理學院院長)