學(xué)者·語萃

　　●要發(fā)揮市場的決定性作用，國有企業(yè)就要改變“半政府工具，半市場主體”狀態(tài)，成為平等的市場競爭的參與者，保障龐大的國有經(jīng)濟(jì)能與市場經(jīng)濟(jì)很好地相容。

　　●這次國有企業(yè)再改革的命題，不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”。這是當(dāng)前深化國企改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

　　●這項(xiàng)改革的重要意義在于，資本化和證券化的國有資產(chǎn)的預(yù)期效能，主要通過市場、而不是行政力量來實(shí)現(xiàn)。這就使國有資本具有“親市場性”，從而“使市場在資源配置中起決定性作用”。

　　黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。這向社會發(fā)出的信號是將加快由“半市場經(jīng)濟(jì)”向“市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。相應(yīng)地，國有企業(yè)也面臨“再改革”。

　　一論：經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與國企再改革

　　我國經(jīng)濟(jì)體制改革始終圍繞兩大主題：一是資源配置方式是計劃還是市場；二是財富創(chuàng)造的主體是單一公有制還是多種所有制，而非公經(jīng)濟(jì)在多大程度上、能否公平地參與財富的創(chuàng)造和分配。這兩者有很強(qiáng)的相關(guān)性。

　　較長時期以來，我國處于以投資驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)跟蹤為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕期，具有明顯的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的“半市場經(jīng)濟(jì)”特征。此時，國有企業(yè)作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具、配置資源和推動經(jīng)濟(jì)增長的抓手，始終處于“半政府工具，半市場主體”的狀態(tài)，政企分不開，也不能分。與此同時，政府對不同所有制企業(yè)有親有疏，實(shí)行差異化政策�？陀^地講，這種體制大體適應(yīng)了當(dāng)時的發(fā)展階段，使我國用很短時間成功走過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕期。但是超越一定時限后，這種體制的弊端日益顯現(xiàn)。

　　十八屆三中全會《決定》為向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)行了重要的理論和政策突破，并做了全面的部署。政府要處理好與市場的關(guān)系，就必須擺脫與國有企業(yè)關(guān)系的掣肘，政企分開，公平對待各類企業(yè)；要發(fā)揮市場的決定性作用，國有企業(yè)就要改變“半政府工具，半市場主體”狀態(tài)，成為平等的市場競爭的參與者，保障龐大的國有經(jīng)濟(jì)能與市場經(jīng)濟(jì)很好地相容。國企改革依然是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)。

　　二論：國企改革基本命題和當(dāng)前重點(diǎn)

　　在確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)后，國有經(jīng)濟(jì)改革的基本命題就是，公有制、國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)能不能結(jié)合？如何結(jié)合？

　　十四屆三中全會以來，中央為破解這一歷史性難題提出了三個要點(diǎn)：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，利用“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的特點(diǎn)，在保障國家最終所有的情況下，構(gòu)造眾多獨(dú)立的市場主體；二是與時俱進(jìn)地調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和功能，保障國有經(jīng)濟(jì)在不同發(fā)展階段都能有效發(fā)揮作用；三是探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的“國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式”，在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下，政企分開，保障市場配置資源的作用，就是說，國家擁有的國有資產(chǎn)是實(shí)物形態(tài)的“國有企業(yè)”，還是可以用財務(wù)指標(biāo)清晰界定、計量并具有良好流動性、可進(jìn)入市場運(yùn)作的國有資本？

　　這三大要點(diǎn)相互關(guān)聯(lián)，但進(jìn)展參差不齊。在國有企業(yè)仍是政府“工具”和“抓手”的情況下，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域以實(shí)物形態(tài)呈現(xiàn)的“國有企業(yè)”仍是國有經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式。而政府作為市場的監(jiān)管者，同時擁有、管理和控制著龐大的國有企業(yè)群，并與其保持著復(fù)雜的關(guān)系。這就造成政府不獨(dú)立、國有企業(yè)也不獨(dú)立，政府無法正確處理與市場的關(guān)系。

　　這次國有企業(yè)再改革的命題，不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”。即推動國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式由實(shí)物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的資本，包括證券化的資本。這是當(dāng)前深化國企改革的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

　　三論：兩類國資管理形式

　　經(jīng)過多年的探索，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理已經(jīng)有多種形式，大致可分作兩類。一類是全國社保基金，信達(dá)、華融等資產(chǎn)管理公司和中投、匯金投資控股公司等。這類機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)，一是都屬經(jīng)注冊的金融持股機(jī)構(gòu)，管理的對象都是資本化和證券化的國有資產(chǎn)，也就是“國有資本”；二是與投資和持股的公司是股權(quán)關(guān)系，不是行政關(guān)系；三是持股機(jī)構(gòu)是市場參與者，在市場中運(yùn)作。

　　國資委則是另一類管理形式。它的特點(diǎn)：一是以實(shí)物形態(tài)的“國有企業(yè)”為對象，“管人、管事、管資產(chǎn)”，管理著一個企業(yè)群，政府不獨(dú)立、企業(yè)也不獨(dú)立，是諸多體制性矛盾的焦點(diǎn)；二是從法律和財務(wù)意義上國有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系并未建立，政府對國企是行政強(qiáng)約束、財務(wù)軟約束；三是國有產(chǎn)權(quán)基本不具有流動性，有進(jìn)有退的調(diào)整很難實(shí)質(zhì)性進(jìn)行，資本效率低。這類管理形式在諸多方面與市場經(jīng)濟(jì)很難相融，是當(dāng)前改革的重點(diǎn)。

　　四論：國有資產(chǎn)資本化改革的意義

　　國有資產(chǎn)的資本化應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)三個目標(biāo)：一是建立以財務(wù)約束為主線、權(quán)責(zé)明確的國有產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系。國家保持最終所有權(quán)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；國有資本投資機(jī)構(gòu)運(yùn)作國有資本，與投資的企業(yè)建立股權(quán)關(guān)系；企業(yè)有股東、沒有婆婆，自主決策、自負(fù)盈虧，是獨(dú)立的市場主體。這對國有企業(yè)是又一次解放。二是資本化、特別是證券化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，使國有經(jīng)濟(jì)布局和功能可以靈活調(diào)整。資本化是對國有資產(chǎn)流動性和效率的解放。三是按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，從體制上實(shí)現(xiàn)政資分開；通過國有資本投資機(jī)構(gòu)的隔離，實(shí)現(xiàn)政企分開。在這種管資本不管企業(yè)的制度安排下，政府可站到超脫地位，正確處理與市場的關(guān)系。對政府也是一次解放。

　　這項(xiàng)改革的重要意義在于，資本化和證券化的國有資產(chǎn)的預(yù)期效能，主要通過市場、而不是行政力量來實(shí)現(xiàn)。這就使國有資本具有“親市場性”，從而可以保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下，“使市場在資源配置中起決定性作用”。

　　五論：國有經(jīng)濟(jì)的功能轉(zhuǎn)換

　　漸進(jìn)式改革留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的寶貴資源，它應(yīng)當(dāng)發(fā)揮非國有經(jīng)濟(jì)不可替代的作用，而不產(chǎn)生擠出效應(yīng)�；�于我國的特點(diǎn)，國有資本有兩大功能：一是政策性功能，即作為政府實(shí)現(xiàn)特殊公共目標(biāo)的資源；二是收益性功能，獲取財務(wù)回報，用于公共服務(wù)。兩者的比例結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)地調(diào)整。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長階段，國家更加重視它的政策性功能。即國有經(jīng)濟(jì)主要作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，配置資源和推動經(jīng)濟(jì)增長的抓手的功能。但這一發(fā)展階段正在過去。

　　在市場起決定性作用的情況下，國家宏觀調(diào)控將主要依靠發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)向和財政、貨幣為主的政策手段。國有經(jīng)濟(jì)的政策性功能將限定在某些市場失靈的領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)作為“工具”和“抓手”的功能應(yīng)大幅度轉(zhuǎn)向收益性功能。

　　當(dāng)前，在國家有需要，非公經(jīng)濟(jì)不愿進(jìn)入或不準(zhǔn)進(jìn)入的領(lǐng)域、天然壟斷行業(yè)、涉及國家安全和某些公共服務(wù)等領(lǐng)域，以國有資本投資實(shí)現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)的功能還不可少。但其所涉及的領(lǐng)域必須經(jīng)過充分論證和法定程序，列入“負(fù)面清單”，并隨形勢發(fā)展逐步減少，避免隨意性、不可泛化。

　　另一方面，很多曾經(jīng)的“重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域”已經(jīng)成了競爭領(lǐng)域；而制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟(jì)命脈”的很多方面也已變化。社會保障、基本公共服務(wù)均等化和某些社會產(chǎn)品的短缺，已經(jīng)上升為主要矛盾。應(yīng)將更多的國有資本分別注入社會保障、扶貧、教育等公益基金和金融性投資機(jī)構(gòu)，以投資收益作為公共財政的補(bǔ)充來源，彌補(bǔ)體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補(bǔ)充社會保障資金的不足、保住社會底線；另一方面補(bǔ)充社會公益性資金、減少社會不公、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以此保障體制轉(zhuǎn)軌的平穩(wěn)進(jìn)行，并使全民所有回歸到全民分享的本性。

　　六論：“從競爭性領(lǐng)域退出”并非關(guān)鍵

　　到目前為止，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)基本不具有流動性，在一些領(lǐng)域發(fā)揮著“控制力”的作用。資本化后具有流動性的國有資產(chǎn)如果在競爭領(lǐng)域繼續(xù)謀求對產(chǎn)業(yè)的“控制”，將會對市場產(chǎn)生巨大沖擊。從這個意義上說，很多人提出“國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)從競爭性領(lǐng)域全部退出”不無道理。但國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大，全部退出是不現(xiàn)實(shí)的。

　　此時，一方面國有資本“應(yīng)加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)”；另一方面，關(guān)鍵的不是“退出”，而是在競爭性領(lǐng)域與時俱進(jìn)地改變國有經(jīng)濟(jì)的功能，由過去看重對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的“控制”，轉(zhuǎn)向現(xiàn)在專注資本投資的收益。

　　存續(xù)在競爭領(lǐng)域國有資本的公共性不是表現(xiàn)為“退出”，而是體現(xiàn)在收益分配的公共性。

　　進(jìn)入市場的國有資本應(yīng)當(dāng)具有一般資本的本性，即逐利性。謀求“控制”，會扭曲市場；投資為了收益，對市場無礙。

　　實(shí)際上，對于資本，不論誰是最終所有權(quán)人，只要受市場法規(guī)約束，以平等的身份、遵從市場理性參與競爭，都是市場有效配置資源的積極力量，都與市場經(jīng)濟(jì)相融，對其他投資者不會造成不當(dāng)傷害。資本化的國有資產(chǎn)的絕大部分應(yīng)當(dāng)是追求投資回報的“收益性功能”的資本。

　　“政策性功能”的國有資本要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，例如特定的發(fā)展目標(biāo)或控制目標(biāo)，有時會背離收益性目標(biāo)、不按“市場理性”運(yùn)行。這類資本應(yīng)限定在市場失靈的領(lǐng)域和較小的規(guī)模。否則就會成為攪亂市場的因素，造成資源錯配。

　　七論：關(guān)于國有資本的管理與運(yùn)營

　　國有資本的管理屬于公共職能，應(yīng)當(dāng)由政府部門承擔(dān)，其職責(zé)包括建立國有資本資產(chǎn)負(fù)債總表，制定國家所有權(quán)政策和推動國有產(chǎn)權(quán)立法，組織建立國有資本委托代理關(guān)系，分別注入國有資本，組織編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，統(tǒng)籌國有資本收益分配，負(fù)責(zé)國有資本的統(tǒng)計、稽核，監(jiān)控等。

　　國有資本運(yùn)營。設(shè)立若干國有資本投資機(jī)構(gòu)和公益性基金，作為政府與市場之間的“界面”。它們一方面受政府之托，接受國家政策指導(dǎo)，管理邊界清晰的國有資本；另一方面在市場中獨(dú)立運(yùn)營，集中統(tǒng)一行使所有權(quán)；投資收益上繳委托部門，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督。

　　監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，對運(yùn)作合規(guī)性、資產(chǎn)狀況和運(yùn)作效率進(jìn)行監(jiān)督。國有資本的狀況、損益，經(jīng)營預(yù)算和收益分配應(yīng)當(dāng)向人民代表大會報告，接受監(jiān)督，并獲得批準(zhǔn)。

　　八論：建立多元制衡的公司治理機(jī)制

　　轉(zhuǎn)向“管資本”之后，國家所有者權(quán)益的保障機(jī)制發(fā)生了變化。此前，國家為保障所有者權(quán)益，政府機(jī)構(gòu)在企業(yè)之外不斷加強(qiáng)干預(yù)、控制和監(jiān)管；現(xiàn)在則由受財務(wù)硬約束的投資機(jī)構(gòu)以股東身份進(jìn)入企業(yè)，通過參與公司治理而獲得權(quán)益保障。

　　一些國有控股上市公司治理結(jié)構(gòu)失效，往往與“存續(xù)公司”濫用控制權(quán)、外部無規(guī)制的干預(yù)有關(guān)，由此導(dǎo)致人為地扭曲公司治理，為“內(nèi)部人控制”留出了空間。實(shí)踐證明，多元機(jī)構(gòu)投資者相互制衡，有利于公司把目標(biāo)集中于投資回報和創(chuàng)新、有利于提高公司透明度和財務(wù)約束、有利于激勵管理層創(chuàng)造良好業(yè)績。

　　在資本化過程中，應(yīng)將公司國有股權(quán)改由多家持有并引進(jìn)非公投資機(jī)構(gòu)。公司經(jīng)營狀況不僅對非公投資機(jī)構(gòu)，而且對國有資本投資機(jī)構(gòu)以及職業(yè)投資經(jīng)理人都有切膚之痛，由他們進(jìn)入董事會和股東大會，決定管理層的激勵和去留、拍板公司重大決策和決定收益分配，比在企業(yè)之外政府部門的干預(yù)和監(jiān)管更有利于克服信息不對稱和內(nèi)部人控制，保障資本的效率和安全。

　　隨著混合所有制的發(fā)展和資本流動性的增加，競爭性領(lǐng)域企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)將更加復(fù)雜，而且動態(tài)變化；特別是按企業(yè)所有制屬性區(qū)別對待政策的逐漸取消，每家企業(yè)、包括上市公司頭上繼續(xù)戴著“國有”或“民營”的“所有制標(biāo)簽”已經(jīng)失去了政策意義。繼續(xù)保留不利于消除“姓國”“姓民”的社會裂痕。應(yīng)當(dāng)考慮改革相關(guān)統(tǒng)計指標(biāo)體系，進(jìn)而弱化“姓國”“姓民”的社會輿論，保障各類企業(yè)“權(quán)利平等”、“機(jī)會平等”、“規(guī)則平等”。

　�。ㄗ髡邽閲鴦�(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記、副主任）