王東京

　　頂層設計與地方試驗怎樣分工

　　中國改革有頂層設計，不過客觀地看，過去的諸多改革主要還是靠“地方試驗”。所謂“突破在地方，規(guī)范在中央”，是對以往30多年改革路徑的基本總結(jié)。改革需要頂層設計，但同時也需要地方試驗。頂層設計不是拍腦袋，要以地方試驗作支撐，若無地方試驗，頂層設計則無異于空中建塔，沒有根基，設計是難以落地的。同理，地方試驗也不可包打天下，有些改革僅靠地方試驗難以成事，如當初計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，要是沒有中央的頂層設計，靠地方的局部試驗怕是無能為力吧。

　　可頂層設計與地方試驗到底怎樣分工？從理論上講，其實就是如何處理“計劃與市場”的關系。經(jīng)濟學認為，計劃與市場的邊界取決于交易費用：若計劃配置的交易費用比市場配置低就用計劃，否則就用市場。同理，改革選擇頂層設計還是選擇地方試驗，歸根到底也要看交易費用。然而困難在于，交易費用難以計量，我們無法直接用交易費用作比對。間接的辦法當然有，思來想去，我想到了兩個角度：

　　一個角度是從改革的“外部性”看。比如說，若某項改革不僅讓內(nèi)部人受益，而且也能讓外部人受益，則此改革具有“正外部性”，這樣內(nèi)外受益，皆大歡喜，交易費用自然不會高，于是也就可放手讓地方試驗；相反，若某項改革只是內(nèi)部人受益而外部人受損，此改革則有“負外部性”。有“負外部性”的改革，就不宜由地方試驗而要通過頂層設計，否則一旦出現(xiàn)利益沖突，交易費用會大增。

　　另一個角度是從利益的分配狀態(tài)看。改革本身就是利益的再調(diào)整，在經(jīng)濟學里，利益配置是否最優(yōu)通常是以“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”衡量。而所謂“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，是說利益分配達到這樣一個狀態(tài)：不減少一人的利益就無以增加另一人的利益。若非如此，不減少任何人的利益就能增加另一人的利益則屬“帕累托改進”。由此，我的推論是：凡屬“帕累托改進”的改革，可由地方試驗；而要打破原有“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的改革，則需頂層設計。

　　以上角度雖不同，但結(jié)論卻一致。若說得更明確些，但凡讓他人利益受損的改革，均得通過頂層設計，不協(xié)調(diào)好各方利益必產(chǎn)生摩擦，改革就會舉步維艱�；厥滓酝母母�，農(nóng)村改革之所以在地方試驗成功，重要的原因是聯(lián)產(chǎn)承包讓農(nóng)民受益而未讓城里人受損，沒有“負外部性”，是“帕累托改進”。而這些年政府機構改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同時有人（那些被精簡的人員）受損。也正因如此，所以政府改革需頂層設計。

　　不必多舉例，有了上面的原則，其他改革便可依此類推。接下來的問題，是怎樣理解頂層設計。我的看法，頂層設計是指“最高層設計”而非“上級設計”。相對鄉(xiāng)黨委（鄉(xiāng)政府），縣委（縣政府）是上級；相對縣委（縣政府），市委（市政府）是上級。顯然，一旦改革有“負外部性”，地方政府很難自己平衡好。

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