確保在法治軌道上推進(jìn)改革

——兼析在改革與法治關(guān)系上的片面認(rèn)識(shí)

　　□提出法治化已有30多年了，但從黨員干部到普通公民，養(yǎng)成法治的行為習(xí)慣，按照法律規(guī)定辦事的問(wèn)題并沒(méi)有完全解決

　　□改革和法治的二者關(guān)系，孰重孰輕，一清二楚。依法治國(guó)是全面深化改革的根本方略，改革要于法有據(jù)，必須自覺(jué)把法治放在至高無(wú)上的位置

　　□中國(guó)有一些老話說(shuō)得好，“磨刀不誤砍柴工”。違法行事，表面上速度快，但是成本太高，后果更不堪設(shè)想

　　十八屆三中全會(huì)在全面深化改革的宏偉部署中，第一次提出“法治中國(guó)”；即將于2014年10月召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)，就以研究如何全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化為主題。顯而易見(jiàn)，四中全會(huì)將深入貫徹三中全會(huì)的精神實(shí)質(zhì)，在兩次全會(huì)之間架起了一座橋梁，這就是運(yùn)用依法治國(guó)理念和方式，進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)全面深化改革新格局。

　　為什么依法治國(guó)是全面深化改革的根本方略？

　　早在改革開(kāi)放之初，1978年12月鄧小平在總結(jié)“文革”的沉痛教訓(xùn)時(shí)就明確指出，“必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！边@里講的制度化、法律化，實(shí)際就是法治化的問(wèn)題。1997年召開(kāi)的十五大，黨首次提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”并且提出，“任何人、任何組織都沒(méi)有超越法律的特權(quán)。一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”，要求“到二零一零年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。這以后，歷次黨代會(huì)報(bào)告都強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是治理國(guó)家的基本方略。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國(guó)。法治是治國(guó)理政的基本方式。”十八屆三中全會(huì)《決定》則把依法治國(guó)提升到了新的高度，鮮明地提出“建設(shè)法治中國(guó)”，并且把“法治中國(guó)”歸結(jié)為“三個(gè)依法”、“三個(gè)法治”，即“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政”，“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”，達(dá)到了前所未有的認(rèn)識(shí)高度。

　　盡管中國(guó)提出法治化和依法治國(guó)方略已有30多年的時(shí)間了，但是，從黨員干部到普通公民，養(yǎng)成法治的精神素質(zhì)、思維理念和行為習(xí)慣，自覺(jué)遵守法律、按照法律規(guī)定辦事的問(wèn)題并沒(méi)有完全解決。尤其是現(xiàn)在要全面深化改革，這個(gè)問(wèn)題更突出了。在一些地方和基層，干部法律知識(shí)不多、法治觀念淡薄，甚至輕視法律，出現(xiàn)違法的事還甚多。“什么法不法的，先干起來(lái)再說(shuō)”，這樣的草莽式人物還不少。應(yīng)該說(shuō)，這就是即將召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)要專門(mén)討論和出臺(tái)依法治國(guó)相關(guān)決定的深刻背景和重大意義所在。

　　進(jìn)入全面深化改革新階段，必須樹(shù)立依法治國(guó)的至高無(wú)上的理念。習(xí)近平同志非常強(qiáng)調(diào)法治問(wèn)題。他明確指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革�！本透母锖头ㄖ蔚亩哧P(guān)系而言，孰重孰輕、誰(shuí)主誰(shuí)從，現(xiàn)在已一清二楚。依法治國(guó)是全面深化改革的根本方略，改革要于法有據(jù)，任何個(gè)人或組織包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)，都要遵守憲法和法律，都必須自覺(jué)地把法治放在至高無(wú)上的位置，斷不可隨意逾越。

　　有人認(rèn)為，改革于法有據(jù)有損黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是錯(cuò)誤的片面的認(rèn)識(shí)

　　有人認(rèn)為，如果改革要于法有據(jù)，如果依法治國(guó)讓黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，顯然有損黨的偉大的、光輝的形象。此說(shuō)謬矣。必須看到，憲法和法律是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，它是神圣的、不可侵犯的。中國(guó)共產(chǎn)黨遵守自己和人民制定出來(lái)的憲法和法律，這有什么丟臉的呢？正因?yàn)檫@樣，我們才一再申明，黨也必須“在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨沒(méi)有任何“超越憲法和法律的特權(quán)”。那種以為黨是偉大的、光輝的，就可以不“在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，就可以享有“超越憲法和法律的特權(quán)”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。在當(dāng)今時(shí)代，只有強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的法治精神、法治意識(shí)、法治思維，使黨的各級(jí)干部和黨員牢固樹(shù)立法治理念并自覺(jué)地加以實(shí)踐，才能真正體現(xiàn)黨的偉大和光輝。

　　有人認(rèn)為，法律的條條框框阻擋和延緩改革，主張“改革要上路，法律先讓路”。這也是片面的認(rèn)識(shí)

　　當(dāng)代中國(guó)的全面深化改革，必須在法治精神、法治思維的指引下，運(yùn)用法治的方式推進(jìn)。具體地說(shuō)，黨和政府出臺(tái)的每一項(xiàng)改革措施，都必須納入法治的軌道，尋求法律的根據(jù)，尋求立法的程序，尋求法律解決的方法。一言以蔽之，只有通過(guò)依法治國(guó)，才能更好地推進(jìn)全面深化改革。

　　然而，改革是一場(chǎng)革命，改革要打破陳規(guī)舊俗，改革要開(kāi)拓創(chuàng)新，改革要對(duì)社會(huì)各種利益關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整與分配，要對(duì)原有體制機(jī)制實(shí)行重新構(gòu)建。因此，有人認(rèn)為，法律的條條框框阻擋和延緩了改革，是改革的“絆腳石”、“鐵鐐銬”；有的人甚至說(shuō)，“改革要上路，法律先讓路”，“不突破法律，就沒(méi)有創(chuàng)新”，主張改革不能受制于法律和法治，而必須突破法律和法治。有人甚至舉出現(xiàn)實(shí)生活中的諸多例子，說(shuō)明我們的改革就是一個(gè)違法式的改革，像孫悟空大鬧天宮，和尚打傘——無(wú)發(fā)（法）無(wú)天那樣。比如，當(dāng)年安徽鳳陽(yáng)小崗村的農(nóng)民搞“大包干”，就是冒著生命危險(xiǎn)才闖出了中國(guó)農(nóng)村改革之路，帶來(lái)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立。還有改革開(kāi)放的前沿深圳，就是沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，“殺出一條血路”，從而開(kāi)創(chuàng)發(fā)展了改革新局面。據(jù)此說(shuō)明，改革的起步與推行，不可能等到事先建立了有利于改革的法律制度，新的法律制度的建立恰恰需要改革予以推動(dòng)。

　　以上所舉的例子，只能說(shuō)明當(dāng)時(shí)中國(guó)處于改革的第一階段。在改革的第一階段上，沒(méi)有什么法律可言，有法律的話，大部分也是舊法，起阻礙作用、不能用。所以，鄧小平強(qiáng)調(diào)要通過(guò)改革趕快補(bǔ)上法律缺口的課，通過(guò)改革實(shí)踐，大量立法，建立健全我們的法律制度，解決“有法可依”的問(wèn)題。但是時(shí)至今日，中國(guó)進(jìn)入了改革的第二階段，即全面深化改革階段。到2010年底時(shí)，中國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，已經(jīng)形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系�，F(xiàn)在，國(guó)家總體上已進(jìn)入了法治時(shí)代，“有法可依”的問(wèn)題已經(jīng)解決，必須解決的則是“有法必依”的問(wèn)題。改革創(chuàng)新發(fā)展的各項(xiàng)工作，基本上也都有了法律的依據(jù)，這就是“改革要于法有據(jù)”的深刻含義。因此，如果說(shuō)過(guò)去是“先改革、后立法，以改革推進(jìn)法治”；那么現(xiàn)在應(yīng)該是“先立法、后改革，以法治推進(jìn)改革”。在經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放之后，我們要告別“改革推進(jìn)法治”，走向“法治推進(jìn)改革”，要運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)全面深化改革。

　　有人覺(jué)得，運(yùn)用依法治國(guó)推進(jìn)全面深化改革雖然好，但壓抑了改革的創(chuàng)新性，怎么辦？

　　有人覺(jué)得，運(yùn)用依法治國(guó)推進(jìn)全面深化改革雖然好，但改革事事都要找法律依據(jù)，都要立法，豈不耗費(fèi)時(shí)間，耽誤了改革怎么辦？中國(guó)有一些老話說(shuō)得好，“磨刀不誤砍柴工”，“欲速則不達(dá)”。違法行事，表面上速度快，但是后遺癥嚴(yán)重，成本太高，后果更不堪設(shè)想。按法治改革，可能時(shí)間拖延一些，但不會(huì)出現(xiàn)失誤，不會(huì)折騰，因而會(huì)更快些，更順暢些。

　　有人覺(jué)得，運(yùn)用依法治國(guó)推進(jìn)全面深化改革雖然好，但如果改革的法律依據(jù)找不到怎么辦？首先，如上所述，現(xiàn)在法律體系已經(jīng)建立形成，改革的法律依據(jù)基本都能找到。其次，改革要于法有據(jù)，就是在大的法律框架下、范圍內(nèi)，尋求相適用的法律依據(jù)，而不能與現(xiàn)有的法律相沖突。再次，實(shí)在找不到的，當(dāng)然就要走先行立法的程序，待到法律通過(guò)了，才能實(shí)施改革措施。

　　有人覺(jué)得，運(yùn)用依法治國(guó)推進(jìn)全面深化改革雖然好，但改革都要尋求法律的根據(jù)，尋求立法的程序，尋求法律解決的方法，還要不要改革的創(chuàng)新性，如果壓抑了改革的創(chuàng)新性怎么辦？我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地把改革的創(chuàng)新性與依法治國(guó)和法治化對(duì)立起來(lái)。改革需要?jiǎng)?chuàng)新，這在任何時(shí)候都少不了，而改革創(chuàng)新尋求法律的依據(jù)，甚至為此制定新的法律，這本身也是在創(chuàng)新。所以，依法治國(guó)并沒(méi)有影響改革的創(chuàng)新，而是推動(dòng)和保障著改革的創(chuàng)新。同樣的，改革創(chuàng)新需要法治支持，它也可以反過(guò)來(lái)推動(dòng)法治的創(chuàng)新發(fā)展。這就把改革的創(chuàng)新和法治的創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)。

　　總之，堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政”和“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”，就一定能夠推進(jìn)全面深化改革健康、有序、高質(zhì)的發(fā)展。

　　（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授）