陜西省高陵縣是省市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)試點縣。該縣面對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)人數(shù)劇增，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)經(jīng)營、無序轉(zhuǎn)包乃至土地撂荒，分散經(jīng)營難以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營而帶來的土地生產(chǎn)率低等現(xiàn)象，有序推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，探索出了“政府推動確權(quán)、群眾做主還權(quán)、市場引領(lǐng)用權(quán)”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革新模式。

　　高陵縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革總體思路是，圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)一體的流通市場的目標，確立還權(quán)于民、還利于民，賦予物權(quán)、賦予財產(chǎn)權(quán)、賦予市場經(jīng)濟主體地位的宗旨，明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)四項權(quán)利，搭建縣鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化。

　　針對農(nóng)村土地量大點多、權(quán)屬復(fù)雜的實際，該縣依據(jù)實測坐標，將每戶承包地、房屋、集體建設(shè)用地繪制成圖，在圖中直接標注每項產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人和屬性，并由每戶在圖紙上按手印確認耕地、宅基地、建設(shè)用地等面積和位置，形成“魚鱗圖”，成為客觀表達農(nóng)村土地、人、地上附著物相關(guān)聯(lián)的一個數(shù)據(jù)模型。開發(fā)了農(nóng)村資產(chǎn)管理軟件，將“魚鱗圖”標注的產(chǎn)權(quán)信息輸入計算機，成為每戶每村的產(chǎn)權(quán)電子檔案，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的依法交易和科學(xué)管理提供了依據(jù)。真正做到了“地有其主、人有其權(quán)”。

　　針對土地確權(quán)登記中可能出現(xiàn)的矛盾糾紛和問題，高陵縣未雨綢繆、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在摸底調(diào)查、權(quán)屬核查、外業(yè)調(diào)繪等階段，成立并充分發(fā)揮村組議事會情況明、底子清和在群眾中有較強說服力的作用，把確權(quán)登記的決策權(quán)真正交還給農(nóng)民。在農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)登記中，堅持做到政府只參與不干預(yù)、只引導(dǎo)不拍板、只協(xié)調(diào)不作主，真正做到了群眾的事群眾辦、群眾自己說了算，既充分發(fā)揮了群眾的主體作用，避免了行政命令帶來的失誤和損失，又確保了農(nóng)村和諧穩(wěn)定，促進了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入穩(wěn)步推進。

　　推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擴大適度規(guī)模經(jīng)營，是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在具體操作中，該縣探索出了互換、出租、轉(zhuǎn)包等多種符合自身實際、地域特色鮮明的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。轉(zhuǎn)包是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式，出租使農(nóng)民在獲得穩(wěn)定土地租賃收入的同時，還可獲得一份穩(wěn)定的打工收入，收到了“一個蘿卜兩頭切”的效果。同時通過資產(chǎn)量化、農(nóng)商經(jīng)營、土地和資金入股等形式，建立了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，成立了4家農(nóng)業(yè)股份制公司，組建了6家農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，用公司制的現(xiàn)代組織方式推進規(guī)模經(jīng)營，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。

　　土地的規(guī)模化經(jīng)營，為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系創(chuàng)造了條件。高陵縣自始至終以市場為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以農(nóng)民為主體，以科技為引領(lǐng)，以體制創(chuàng)新為動力，以“基地規(guī)�；�、生產(chǎn)標準化、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化”為目標，堅持用工業(yè)化的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，編制了15萬畝都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，開工建設(shè)了20個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園。

　　高陵縣成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“四個中心”，搭建了相互配套、環(huán)環(huán)相扣、方便快捷、服務(wù)高效的成果運用平臺，為有效破解農(nóng)民抵押貸款難奠定了基礎(chǔ)，鋪平了道路，從基礎(chǔ)上完善了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進入資本市場的各個環(huán)節(jié)。

　　高陵縣委書記李毅說：“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是激發(fā)‘三農(nóng)’活力、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一項帶有根本性、基礎(chǔ)性、長遠性的重要舉措，要確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入和可持續(xù)推進，真正取得實效，就必須在構(gòu)筑長效機制上出實招、下猛藥�！�

　　為確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策相互銜接和配套，高陵縣制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》、《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》和《土地流轉(zhuǎn)準入制度》等文件，始終把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革控制在流轉(zhuǎn)規(guī)范、風(fēng)險可控的范圍內(nèi)，由中國人民銀行高陵縣支行牽頭，制定了“三權(quán)”抵押貸款管理辦法，把真功夫用在將農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)全面推向資本市場上。組建了縣鎮(zhèn)村三級信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，搭建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，成立了西北首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易大廳，實現(xiàn)了一廳式辦公、一站式服務(wù)，從政策規(guī)定、體制機制等層面，確保了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的深化和開展。

　　黨的十八屆三中全會進一步明確了深化農(nóng)村改革的方向。高陵縣深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的有益做法，為推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，提供了可資借鑒的經(jīng)驗：深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，必須堅持因地制宜、分類施策；必須堅持發(fā)揮群眾主體作用、全程參與；必須堅持扎實細致、精益求精；必須堅持健全體系、完善功能；只有這樣，才能把深化農(nóng)村改革的各項工作不斷推向前進。

　　(作者單位:中共陜西省委政策研究室)