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當前,我國大氣污染形勢嚴峻,各地霧霾天氣多發(fā)頻發(fā),引起社會各界的廣泛關(guān)注。導致我國大氣污染問題越來越嚴重的原因,一方面是因為大氣污染具有外部性而導致的市場失靈,另一方面是政府在糾正市場失靈、防治大氣污染方面尚存在不足之處。
大氣污染屬于外部不經(jīng)濟問題,即經(jīng)濟主體污染了空氣,造成空氣質(zhì)量下降,卻沒有付出代價,或者說付出的代價不足以彌補大氣污染的治理成本,造成其他經(jīng)濟主體承受損失或承擔污染治理的局面。根據(jù)科斯定理,外部性在交易費用為零的前提下,可以通過明確界定產(chǎn)權(quán),在完全競爭的市場中得到有效解決。但在現(xiàn)實中,解決大氣污染問題,市場是失靈的。這是因為,第一,科斯定理強調(diào)了產(chǎn)權(quán)界定在解決外部性問題上的重要性,但大氣資源具有彌散性與流動性的特點,其產(chǎn)權(quán)難以明確界定,因此無法通過市場機制進行交易加以解決;第二,空氣的公共物品屬性,使得人人都想成為“免費的乘車者”,只想從中受益而不想承擔成本,現(xiàn)實中企業(yè)或個人向空氣中排污得到的收益遠大于因污染空氣而分攤的成本,這必然導致更多的排污行為;第三,排污信息是不對稱的,污染者往往會隱瞞排污信息,而受害者缺少組織,不便于集體行動,如果單個受害者索賠,成本往往大于其因污染而遭受的損失,因此,受污染者追究污染者責任“討回公道”的積極性不高;第四,由于經(jīng)濟主體的有限理性,人們對大氣污染的危害性認識不夠,環(huán)境保護意識和大氣污染治理的動力不足,為了獲取眼前利益,往往不顧環(huán)境污染來換取經(jīng)濟增長。
在市場失靈的條件下,凱恩斯學派提出應依靠政府這只“看得見的手”來加以解決,認為理想的政府可以解決環(huán)境中的市場失靈問題。英國福利經(jīng)濟學家庇古提出通過征收“庇古稅”來使私人成本與社會成本相等,從而實現(xiàn)社會資源的有效配置。但具體到我國的現(xiàn)實,政府在解決大氣污染問題方面尚存在不足之處:首先,現(xiàn)實中的政府很難達到理想狀態(tài),政府官員的利己動機會阻礙問題的解決。地方政府的政績考核以經(jīng)濟增長狀況作為評價指標,地方政府的利益與污染企業(yè)的效益緊密相關(guān),高污染的企業(yè)往往也上繳了較高的稅收。為了追求GDP,地方政府在大氣污染治理中存在地方保護主義,大氣污染的環(huán)境規(guī)制政策常常不能有效落實。其次,由于大氣易受天氣影響并且會在不同地域間流動,一個地區(qū)治理大氣污染,成本自己承擔,好處卻由其他地區(qū)共享,導致地方政府對大氣污染治理的積極性較低。再次,我國大氣環(huán)境治理方面的法制建設(shè)比較落后,政府權(quán)力的行使缺乏足夠的監(jiān)督,污染企業(yè)得以通過給予權(quán)力行使者一定“好處”而使其放棄或放松對排污行為的監(jiān)管。最后,由于政府對大氣污染防治的有關(guān)知識、信息、人才、管理水平方面的不足,使其缺乏科學的監(jiān)督管理能力和有效的治理措施。
經(jīng)濟發(fā)展的目標包括環(huán)境的保護與改善,大氣污染問題在經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生,也必須在經(jīng)濟發(fā)展過程中加以解決。防治大氣污染,一方面應通過嚴格環(huán)境準入和淘汰落后產(chǎn)能,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式;另一方面,需要推動環(huán)保及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進替代能源的開發(fā)利用及環(huán)保技術(shù)的提高,增強相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場競爭力,創(chuàng)造出新的經(jīng)濟增長點。具體來講包括兩個方面:
一方面,采取經(jīng)濟手段,使大氣污染行為的外部成本內(nèi)部化。一是發(fā)揮價格杠桿作用,通過市場機制對經(jīng)濟主體的行為形成合理的激勵和約束,使能源成本、環(huán)境成本、社會成本能夠充分反映到企業(yè)的生產(chǎn)成本中,引導企業(yè)合理有效地使用能源資源;二是發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用,按照“誰污染、誰負責,多排放、多負擔”的原則,推行激勵與約束并舉的節(jié)能減排新機制,向節(jié)能減排企業(yè)、環(huán)保項目企業(yè)以及高新技術(shù)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠,對高污染和高耗能產(chǎn)業(yè)征收高賦稅,對導致大氣污染的消費品增加稅收,限制其消費需求;三是利用財政補貼政策,扶植節(jié)能型工藝和技術(shù)的應用,加快清潔能源的替代使用;四是加大排污費征收力度,科學制定排污收費標準,促使污染企業(yè)加強污染治理和減少污染物排放;五是推行排污權(quán)交易制度,構(gòu)建我國大氣污染產(chǎn)權(quán)市場交易制度,在大氣污染總量控制的基礎(chǔ)上,以大氣資源有償使用為前提,允許污染排放量大的企業(yè)向污染排放指標有剩余的企業(yè)購買排放指標,通過排污指標的“價格化”促使企業(yè)主動治污;六是構(gòu)建和完善有利于大氣污染防治的綠色信貸制度,對不符合產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境違法的企業(yè)和項目進行信貸控制,體現(xiàn)“源頭防治”的理念。
另一方面,采取行政措施,調(diào)動政府的積極性,充分發(fā)揮地方政府的主導作用。一是把綠色GDP作為政府政績考核的衡量標準之一,完善大氣污染環(huán)境保護工作考核機制,重點考核政府任期內(nèi)空氣質(zhì)量變化情況,使各級領(lǐng)導干部牢固樹立環(huán)境保護觀念,使之在決策過程中,自覺地把環(huán)境與發(fā)展有機協(xié)調(diào)起來。二是通過立法提高大氣污染的環(huán)境保護標準,并加大執(zhí)法力度。三是加強大氣污染的監(jiān)督檢查,組織開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法、督促地方政府落實大氣污染防治監(jiān)管的各項措施。不斷提高環(huán)境監(jiān)管能力,完善國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制,加大環(huán)境監(jiān)測、信息、應急、監(jiān)察等能力建設(shè)。四是加大大氣環(huán)境信息的透明公開,建立公眾參與機制,強化社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。
。ㄗ髡邌挝唬罕比A航天工業(yè)學院,本文系河北省社科基金項目成果)