積極穩(wěn)妥推進土地制度改革

　　國土資源部規(guī)劃司司長 董祚繼

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對新一輪土地制度改革作出了部署，強調(diào)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，表明有關(guān)改革已提上重要日程。落實這一要求，關(guān)鍵是推進征地制度改革，重點是做好集體土地入市，基礎(chǔ)是擴大集體土地權(quán)能。

　　積極推進征地制度改革

　　目前，各方面十分關(guān)注集體土地入市改革，而集體土地入市是以征地制度改革為前提的。第一，兩者在范圍上此消彼長。總體來說，可以入市的集體土地有兩個來源，一個是因法律規(guī)定不能流轉(zhuǎn)而長期處于閑置或低效利用狀態(tài)的存量集體建設(shè)用地，另一個是依法律規(guī)定必須先征收為國有土地后才能開發(fā)經(jīng)營的集體土地，這就需要先明確改革后哪些土地仍需征為國有，哪些土地可不再征為國有而直接入市。第二，二者在利益上相互制約。如果集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益過高，而國家建設(shè)征地仍然維持較低補償標準，征地將遭遇強烈抵制而難以進行，反之亦然。只有達到了各方的利益均衡，入市和征收改革才能順利進行。因此，必須將集體土地入市與征地制度改革探索統(tǒng)籌設(shè)計、協(xié)同推進，首先要明晰征地制度改革的思路。

　�。ㄒ唬┱鞯刂贫雀母镞M程要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。一是要與國家財力和綜合國力相適應(yīng)。二是要與工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)。根據(jù)市場經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，二、三產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)人口的比例在較長時間內(nèi)將持續(xù)提升，工業(yè)和城鎮(zhèn)用地將相應(yīng)增加，處于比較劣勢的集體建設(shè)用地難以占據(jù)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的主角，集體土地入市無論在規(guī)模上還是效益上都只能處于次要和補充的地位。三是要與農(nóng)村土地管理實際相適應(yīng)。目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“非糧化”、“非農(nóng)化”趨勢明顯，集體建設(shè)用地門檻普遍偏低，加之農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)劃水平不高、土地監(jiān)管能力不足，貿(mào)然放開集體土地入市，極有可能加劇違法違規(guī)用地，加重耕地流失和粗放用地。面對地方政府濫用公權(quán)實施征地、壓低征地補償標準、農(nóng)民長遠生計和社會保障難以保障、征地拆遷的矛盾風(fēng)險日益加大等問題，改革征地制度勢在必行，但綜合需要與可能、成效與風(fēng)險，改革只能是穩(wěn)妥、漸進的，否則，改革就可能遭致失敗，到頭來損害最大的還是農(nóng)民利益。

　�。ǘ┙谡鞯刂贫雀母锏闹攸c，應(yīng)是逐步提高征地補償標準和加快完善多元保障機制。征地問題的背后是利益分配問題，大多數(shù)農(nóng)民最關(guān)心的是征地能給他們帶來多少眼前的和長遠的利益。因此，目前征地制度改革比較現(xiàn)實、可行的途徑是提高征地補償標準和建立長遠保障機制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

　�。ㄈ┰诤侠斫缍ü嫘耘c經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)上逐步縮小征地范圍。未來征地制度改革的方向，應(yīng)是逐步創(chuàng)造條件，落實憲法關(guān)于公共利益征地的規(guī)定：一是由政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、民生工程、辦公設(shè)施、國防外交以及法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益用地，繼續(xù)實行征收。二是符合規(guī)劃的城市新區(qū)成片開發(fā)用地，按照憲法規(guī)定和城市統(tǒng)一規(guī)劃管理需要，繼續(xù)實行征收。三是城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的“城中村”和城鄉(xiāng)接合部用地，考慮到土地混合利用和立體利用難以按公益性和經(jīng)營性用地分開管理、土地全部開發(fā)后原集體經(jīng)濟組織將逐步消亡、農(nóng)民將逐步轉(zhuǎn)為城市居民，不宜繼續(xù)保留為集體土地，但為保障農(nóng)民權(quán)益，可采取在政府組織下由用地單位與集體經(jīng)濟組織協(xié)商征購的方式，征購后土地屬國家所有；或者由集體經(jīng)濟組織自愿申請征為國有后，由集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)或與其他市場主體合作開發(fā)。

　　穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

　　《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這一規(guī)定，為盤活用好量大面廣的農(nóng)村集體建設(shè)用地、促進“三農(nóng)”發(fā)展提供了重大利好。落實《決定》精神需要把握好以下幾點：

　　一是堅持依法推進。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，土地問題是農(nóng)村社會最大的民生問題。對于農(nóng)村土地制度這樣一個具有基礎(chǔ)性、全局性、根本影響的制度變革，必須依法推進，強化法制保障。

　　二是堅持依規(guī)推進。土地要素的市場化配置程度明顯滯后于勞動力、資本、技術(shù)等其他要素市場，“使市場在資源配置中起決定性作用”，就不能不加快土地資源市場化配置，就不能不加快集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市又必須以“符合規(guī)劃和用途管制”為前提。

　　三是堅持穩(wěn)妥推進。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市既不能一味等待、無所作為，也不能一哄而上、急于求成，可按照合法先行、先易后難的原則積極穩(wěn)妥推進。一應(yīng)充分利用現(xiàn)行法律空間先行開展流轉(zhuǎn)試點，積累經(jīng)驗�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的”，可以申請用地。這一規(guī)定，為以入股、聯(lián)營方式開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)留下了法律空間，可以作為近期集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要方式，先行開展試點，重點探索流轉(zhuǎn)交易管理制度和增值收益分配機制，為適時擴大流轉(zhuǎn)范圍積累經(jīng)驗。二應(yīng)以存量集體建設(shè)用地再開發(fā)為對象，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股試點，進一步探索流轉(zhuǎn)路徑。三應(yīng)借助農(nóng)村土地綜合整治平臺，對按規(guī)劃整治后形成的集體建設(shè)用地，開展流轉(zhuǎn)試點。

　　切實做好集體土地擴權(quán)賦能工作

　　《決定》在堅持土地公有制前提下，對集體土地產(chǎn)權(quán)制度進行了重大創(chuàng)新，賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)利。對此，要全面準確把握。

　　一要堅持基本土地制度。一是堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)。長期實踐表明，農(nóng)村集體土地所有制維護了農(nóng)村土地占有和分配的基本公平，保障了長期的政治穩(wěn)定和社會和諧，成為中國特色社會主義的重要制度特征�！稕Q定》重申堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，既是堅持走中國特色社會主義道路的應(yīng)有之義，也穩(wěn)定了農(nóng)村土地制度改革的最大預(yù)期。二是堅持土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地家庭承包制是農(nóng)村土地使用制度改革成效最顯著、影響最深遠的成果，這一改革成果保證了土地權(quán)利的實現(xiàn)，解放和增強了農(nóng)村社會活力，極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力�！稕Q定》強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，不僅對近年來出現(xiàn)的一些質(zhì)疑和爭議起到了定爭止紛的作用，也有效維護了農(nóng)民土地權(quán)益，有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。三是堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。堅守18億畝耕地紅線，是從我國國情出發(fā)作出的重大決策，是國家糧食安全的底線。

　�。ǘ└母锿晟妻r(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地制度是按照“居者有其屋”目的逐步形成的具有中國特色的農(nóng)村集體土地使用制度，這套制度長期以來對保證農(nóng)民安居樂業(yè)、保障農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題也日益突出，越來越難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求，主要表現(xiàn)為一“少”一“多”。一“少”是指農(nóng)村新增人口的宅基地需求合法合規(guī)的解決渠道少，如規(guī)劃空間少、計劃指標少、政策渠道少，導(dǎo)致農(nóng)民建房困難，加重農(nóng)民負擔(dān)，并造成違法違規(guī)用地頻發(fā)多發(fā)。一“多”是指存量宅基地總量大，閑置、空閑多，一戶多宅、超標準占地問題嚴重，造成巨大浪費，并加劇了建設(shè)用地供求矛盾。

　　（三）探索建立“兩權(quán)抵押”土地產(chǎn)權(quán)保護機制。承包地和宅基地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)。一方面，由于法律禁止承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押，使農(nóng)民失去了對這兩項最重要土地財產(chǎn)的處分權(quán)，缺乏處分權(quán)也使其用益物權(quán)難以真正保障，巨額的農(nóng)村土地資產(chǎn)因而成為“沉睡的資本”。另一方面，如果放開“兩權(quán)抵押”，農(nóng)民獲得了包括處分權(quán)在內(nèi)的完整產(chǎn)權(quán)，一旦抵押人無力贖回，被抵押財產(chǎn)權(quán)歸債權(quán)人所有就形成事實上的土地買賣，農(nóng)村土地集體所有就會變?yōu)橛忻麩o實的空殼，本質(zhì)上就改變了農(nóng)村基本土地制度，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)制度和組織制度都將受到?jīng)_擊。