四、中央為各省、自治區(qū)、直轄市推行設(shè)立直管跨行政區(qū)劃法院、檢察院，明確了業(yè)務受理范圍的司法管轄模式

　　黨中央針對當前我國人民法院、人民檢察院主要是按照行政區(qū)劃進行設(shè)置，人財物受地方黨委政府領(lǐng)導管理，造成法院在審理一些涉及地方政府的行政案件、跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源保護、知識產(chǎn)權(quán)、重大的民商事案件中嚴重存在著不能判、不好判、不敢判的現(xiàn)狀。檢察院對法院在審判上述案件中存在的訴訟程序、適用法律等錯誤，也存在著不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)象，從而影響了司法效率、司法權(quán)威和司法公正，降低了司法公信力，甚至使一些案件成為引發(fā)群體事件的燃點，嚴重影響了和諧社會的構(gòu)建。另外，針對我國目前在航空、水運、海關(guān)海運等領(lǐng)域中存在專門司法機關(guān)設(shè)置不對應，檢察監(jiān)督薄弱等問題。為了理順司法機關(guān)中的相互配合、相互制約的法律關(guān)系、進一步健全和完善體制機制機構(gòu)，讓老百姓從每一個案件中都能感受到公平正義，黨的十八屆四中全會在通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，首次提出了探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院，并將跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院人財物直屬于省級黨委政府管理或者中央管理，與地方行政機關(guān)脫鉤，辦理跨區(qū)域案件，打破了司法機關(guān)按行政區(qū)劃管轄案件的嚴格界限，這樣能夠有效遏制地方行政機關(guān)對司法機關(guān)辦理行政案件和跨行政區(qū)劃案件的干預，讓法院能站在公正、公平的立場上進行獨立審判，讓檢察機關(guān)依法對法院審判活動進行監(jiān)督，能真正起到維護法律公平正義和訴訟當事人合法權(quán)益的作用，更有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。根據(jù)和參照跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院改革先行試點的上海模式和北京模式，今后在各省、自治區(qū)、直轄市推行設(shè)立的跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的案件管轄應與行政區(qū)劃法院、檢察院相區(qū)別。其應管轄下列特殊案件：

　　一是將省、直轄市、自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)各級人民政府為被告的一審行政案件和同級行政機關(guān)為上訴人或被上訴人的二審行政案件交由所在地的跨行政區(qū)劃中級法院管轄；同時將跨行政區(qū)劃中級人民法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案件交由所在地的跨行政區(qū)劃檢察院管轄。其理由是因為行政訴訟的原告大多數(shù)是老百姓，被告是國家行政機關(guān)，而行政機關(guān)擁有行政權(quán)力。雖然行政訴訟法被稱為是一部“民告官”的法律，但實施20多年的大量實例表明，法院審理案件，往往會受到黨委、政府及個人的干擾，從而導致民告官難，同時由于法院的人、財、物受地方政府控制，難以大膽審理以行政機關(guān)為被告的行政案件，結(jié)果往往是偏袒行政違法行為，裁判公民敗訴率高大90%之多。如果法院不能有效排除行政機關(guān)干預的話，就很難保證裁判的公正性。為此，全國人大常委會主要針對實踐中立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問題，從保障當事人的訴訟權(quán)利等十個方面進行了完善。于2014年11月1日經(jīng)第十一次會議通過修改了《行政訴訟法》，其中第18條授權(quán)“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。為以鐵路法院為主的跨行政區(qū)劃法院集中受理行政案件提供了法律依據(jù)。

　　二是將民航、水運、海關(guān)所屬公安機關(guān)偵查的刑事案件，理順、歸口交由（跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄）跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴、跨行政區(qū)劃人民法院審判，以及知識產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識產(chǎn)權(quán)類訴訟監(jiān)督案件和海事法院管轄的海事訴訟監(jiān)督案件，以及跨行政區(qū)劃人民法院管轄的跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件均交由跨行政區(qū)劃人民檢察院管轄。是因為《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出了有關(guān)“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”的明確規(guī)定和要求。鑒于我國先后設(shè)置了鐵路公檢法機關(guān)、長航、民航公安機關(guān)、海關(guān)緝私局和海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院等司法機關(guān)，這些司法機關(guān)管轄一些特殊領(lǐng)域的案件，都具有跨行政區(qū)劃性。尤其在我國交通運輸網(wǎng)中，對鐵路、民航、水運、高速公路都實行的是條線管理，不隸屬于市縣，其管理體制和法律關(guān)系，具有系統(tǒng)性、專業(yè)性、流動性和相對獨立性等特點。除鐵路外，交通領(lǐng)域公安機關(guān)辦理的刑事案件都移交駐地人民檢察院，地方人民檢察院大多以協(xié)辦角色被動配合，缺乏監(jiān)督的主動性和切入口。同時，地方人民檢察院與交通公安機關(guān)在配合機制上并無法律依據(jù)，而是依靠某種協(xié)議進行合作，難以確保相互配合，相互制約的效率和效果。另外，在體制機制的設(shè)置中，除鐵路公檢法機關(guān)設(shè)置相對應外，長航、民航、海關(guān)、海事、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域存在著機關(guān)設(shè)置不對應性問題，比如民航、長航、海關(guān)只設(shè)立了公安機關(guān)，卻沒有設(shè)立相對應的專門法院、檢察院，立案查辦的刑事案件的批捕、起訴、審判工作都是通過指定駐在地的檢察院、法院進行的，還有海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院，也沒有相對應的專門檢察院的監(jiān)督，這些領(lǐng)域的司法機關(guān)分工負責、相互配合、相互制約制度往往成為了一句空話，同時存在區(qū)域性協(xié)調(diào)困難、案件管轄爭議沖突等問題，如何解決這些專門公安、專門法院的檢察監(jiān)督問題，過去主要是通過指定檢察監(jiān)督來解決的，往往缺乏監(jiān)督剛性，不利于形成打擊犯罪、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的合力，不利于發(fā)揮司法機關(guān)的整體效能作用。因此，設(shè)置跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院將鐵路、長航、民航公安機關(guān)、海關(guān)緝私局和鐵路、海事、知識產(chǎn)權(quán)法院進行整合，實現(xiàn)跨行政區(qū)劃的公檢法機關(guān)有效對接，不僅加強了相互配合、相互制約的職能作用，而且形成了強有力的打擊違法犯罪合力和更好地服務服從社會創(chuàng)新發(fā)展。

　　三是將跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄。是因為生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的一個整體，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染，往往就是跨行政區(qū)劃污染。由于某些地方政府在招商引資過程中只追求經(jīng)濟利益和“政績”，存在著以廉價資源換取財政收入的行為，危害生態(tài)環(huán)境的犯罪時有發(fā)生，結(jié)果往往是對本地區(qū)能源資源和生態(tài)環(huán)境造成較為嚴重的破壞。其主要表現(xiàn)大多為玩忽職守、濫用職權(quán)和環(huán)境監(jiān)管失職等行為。在執(zhí)法實踐中，又存在著對環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等環(huán)境監(jiān)管主體之間缺乏有效協(xié)作配合，易出現(xiàn)推諉扯皮等現(xiàn)象。同時，犯罪嫌疑人多為基層監(jiān)管人員，案件關(guān)聯(lián)性強，常常是瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪相互交織，地方人民檢察院查辦阻力很大。因此，結(jié)合各地資源犯罪案件量，有必要將危害生態(tài)環(huán)境的刑事案件及其職務犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院集中辦理。另外，在食品藥品安全的刑事犯罪中，尤其是生產(chǎn)銷售假藥劣藥、有毒有害食品和不符合安全標準食品的犯罪行為，侵犯的是不特定多數(shù)人的健康權(quán)利和生命安全，社會危害性極大。該類犯罪，或通過走私進口，或通過網(wǎng)絡和物流銷售，生產(chǎn)、銷售、運輸、儲存等環(huán)節(jié)具有很強的隱蔽性和跨地域特征，受害人數(shù)多，涉及范圍廣。例如瘦肉精、地溝油、三鹿奶、毒膠囊等具有重大社會危害事件。鑒于此類犯罪的結(jié)果發(fā)生地具有廣泛性以及地方人民檢察院查辦面臨現(xiàn)實阻力等特點，（建議）將該類刑事犯罪及其瀆職犯罪指定給跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院的受理范圍。

　　四是上級人民檢察院將指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。例如河南省人民檢察院鄭州鐵路運輸分院從2005年開始承辦高檢院指定管轄的重特大職務犯罪案件的偵查、批捕、起訴和由最高人民法院指定鄭州鐵路運輸中級法院審判的由河南省人民檢察院鄭州鐵路運輸分院提起公訴的重特大職務犯罪案件來看，到至今十多年來偵查、起訴、審判了多起在全國有著極其重大影響的職務犯罪案件，事實證明：他們都能根據(jù)中央有關(guān)反腐倡廉精神，在受命高檢、高法指定管轄案件的查辦、審判中，排除一切干擾，完全做到了無論在實體上、還是在程序方面都能體現(xiàn)出公開、公平、公正的司法原則，達到了社會效果、政治效果的有機統(tǒng)一，所形成的對外封閉式的辦案模式和辦案經(jīng)驗，值得借鑒和復制。因此，今后跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院可以指定查辦政府部門垂直管理機構(gòu)的國家工作人員職務犯罪案件。因為（垂直管理機構(gòu)系指中央政府或上級政府部門、單位的派出機構(gòu)或分支機構(gòu)。垂直管理機構(gòu)主要分為中央政府部門垂直管理和省政府部門垂直管理兩種）垂直管理機構(gòu)的工作人員一般不由市縣地方政府管理，垂直管理機構(gòu)的事務具有跨行政區(qū)域特征。根據(jù)職務犯罪以犯罪嫌疑人、被告人工作單位所在地或者主要犯罪地為主的管轄原則，垂直管理機構(gòu)工作人員的職務犯罪，在確定由哪個地方檢察院管轄上存在困難。因此，宜將垂直管理機構(gòu)工作人員的職務犯罪納入跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄。另外，（建議）將市縣黨委、政府領(lǐng)導干部，人大代表，政協(xié)委員等職務犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。其理由是基于地方人民法院、人民檢察院在辦理本轄區(qū)領(lǐng)導干部、人大代表、政協(xié)委員等職務犯罪案件過程中，出于各種利益牽制和地方復雜的人際關(guān)系考慮，地方人民檢察院經(jīng)常處于不愿辦或不敢辦的狀態(tài)。司法實踐中，對此類有較大影響案件，上級檢察院一般采取指定異地管轄的處理方式。但是，這種指定管轄在實踐中經(jīng)常難以與起訴和審判管轄有效銜接，容易造成司法效率降低甚至超期羈押的風險。為最大限度減少辦案干擾，提高偵查、起訴和審判效率，增強震懾和預防效果，宜將此類案件交由跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院辦理。

　　五是將公益訴訟案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。根據(jù)2012年《民事訴訟法》修改中新增加了關(guān)于民事公益訴訟的規(guī)定，該法第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。四中全會作出的《決定》中進一步明確提出由檢察機關(guān)負責提起公益訴訟。鑒于公益訴訟涉及的是公共利益，訴訟的原因多系當?shù)卣安蛔鳛椤薄ⅰ皝y作為”所致，既有民事公益訴訟，也有行政公益訴訟，為確保公益訴訟的司法公信力，是取得良好審判效果的關(guān)鍵。因此，將案件交由與涉案主體無任何關(guān)聯(lián)的鐵路法院受理，是一個合理選擇。

　　六是將城市公交、軌道交通、高速公路、管道運輸（建議）、中鐵建（建議）所屬領(lǐng)域的犯罪案件交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。是因為長途客運汽車上的犯罪案件，城市市區(qū)內(nèi)道路、高架橋區(qū)域內(nèi)的交通肇事案件，公共汽車站及公共汽車運行中發(fā)生的扒竊等刑事案件，地鐵上及地鐵運行區(qū)域內(nèi)發(fā)生的刑事案件，高速公路、管道運輸、中鐵建所屬領(lǐng)域的刑事犯罪案件，也都具有跨區(qū)域性的特質(zhì)，可一并交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院受理。

　　七是指定管轄的其他案件。刑事案件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于鐵路運輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》（法釋〔2012〕10號）四類案件，（鐵路法院受理同級鐵路檢察院依法提起公訴的刑事案件，包括：1、車站、貨場、運輸指揮機構(gòu)等鐵路工作區(qū)域發(fā)生的犯罪；2、針對鐵路線路、機車車輛、通訊、電力等鐵路設(shè)備、設(shè)施的犯罪；3、鐵路運輸企業(yè)職工在執(zhí)行職務中發(fā)生的犯罪。4、上述范圍內(nèi)發(fā)生的，自訴人向鐵路法院提起自訴的刑事自訴案件）。在當前鐵路公檢法三機關(guān)并存的格局下，充分發(fā)揮刑事審判職能作用，保障鐵路大動脈安全暢通是鐵路法院義不容辭的重大職責，應當保持并且逐步加強，而不應有所削弱或轉(zhuǎn)移。因此，需繼續(xù)由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄。

　　民事案件。（1）《最高人民法院關(guān)于鐵路運輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》第三條規(guī)定的涉及鐵路運輸、鐵路安全、鐵路財產(chǎn)的民事案件，由鐵路法院專屬管轄。（2）最高法院已批復指定部分鐵路法院管轄的交通運輸、保險、金融等類民事案件，經(jīng)過各方共同努力，逐漸形成了較為平穩(wěn)的審判格局，已為各方所接受，不應再輕易打破，應保持其延續(xù)性和穩(wěn)定性，需要繼續(xù)指定由跨行政區(qū)劃人民法院管轄受理，跨行政區(qū)劃人民檢察院進行審判活動監(jiān)督。

　　職務犯罪案件。（建議）將民航、水運、海關(guān)，以及城市公交、軌道交通、高速公路、管道運輸、中鐵建等所屬的職務犯罪逐步交由跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院管轄受理。