二、專門領域跨行政區(qū)域司法管轄現狀

　�。ㄒ唬┛缧姓䥇^(qū)域的海事法院

　　我國海事法院，自1984年6月1日開始共分五次設立，目前全國共有十大海事法院，并在沿海沿江重要港口城市陸續(xù)設立39個派出法庭，有效地覆蓋了包括東沙、西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼在內的中華人民共和國管轄的全部港口和水域，使我國成為了世界上設立海事審判機構最多最完善、海事審判力量最強的國家。海事法院的設立突破了按行政區(qū)域設置法院的傳統(tǒng)格局，從體制機制上保證了海事法院依法獨立行使審判權，是社會主義法治建設進程中的一大創(chuàng)舉。其各自的業(yè)務管轄范圍如下：

　　1、廣州海事法院。是于1984年6月1日根據全國人大常委會《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》設立的審理海事案件的專門法院，同年10月1日開始受理案件。其管理體制于1999年12月由交通部管理轉為廣東省管理，成為廣東省直屬管理的司法機關，與所在市中級人民法院同級。對廣州海事法院的判決和裁定不服的上訴案件，由廣東省高級人民法院管轄。其業(yè)務管轄范圍為廣東省沿海海域、與海相通的內河水域、港口及其岸帶以及南海部分海域。具體管轄發(fā)生在下列區(qū)域內的海事案件和海商案件：西自廣西壯族自治區(qū)的北侖河口（東興）、東至廣東省與福建省交界處的延伸海域和珠江口至廣州港一段水域，其中包括南海、海南島、南澳島、南海諸島（東沙、西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼）和防城、北海、海口、三亞、八所、湛江、黃埔、廣州、蛇口、汕頭等主要港口。還在深圳、汕頭、湛江分別設立了派出法庭。

　　2、上海海事法院。于1984年根據全國人大常委會和最高人民法院的決定建院，同年10月1日開始受理案件。主要管轄發(fā)生在南自福建省與廣東省交界處、北至江蘇省與山東省交界處的延伸海域和閩江口至福州港一段水域、長江口至張家港一段水域，其中包括東海、黃海南部、臺灣省、海上島嶼和廈門、福州、溫州、寧波、上海、南通、張家港、連云港等主要港口的海事案件和海商案件。以及洋山港及附近海域發(fā)生的海事、海商糾紛案件和涉及中國海事仲裁委員會上海分會的海事仲裁協(xié)議效力的案件和申請撤銷其海事仲裁裁決的案件，都由上海海事法院管轄。并在連云港市設立派出法庭。主要管轄上海、江蘇沿海海域和長江瀏河口以下水域范圍內的海事侵權、海商合同、海事請求保全、海事執(zhí)行及其他海事海商糾紛案件。

　　3、青島海事法院。青島海事法院是根據全國人民代表大會常務委員會《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》于1984年第一批成立的海事法院之一，同年10月1日開始受理案件。專門審理國內和涉外的第一審海事、海商案件。其管轄區(qū)域為：南自山東省與江蘇省的交界處，北至山東省與河北省交界處的延伸海域，其中包括黃海一部分、渤海一部分、海上島嶼和嵐山、石臼所、青島、威海、煙臺、蓬萊、龍口、羊口等山東省沿海所有港口。并在煙臺、威海、日照、石島、濰坊等設立五個派出法庭；青島海事法院的上訴審法院為山東省高級人民法院。

　　4、天津海事法院。為適應我國海運事業(yè)的發(fā)展和對外開放的需要，1984年6月1日依據全國人大常委會《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》，天津海事法院正式成立。同年10月1日開始受理案件。1999年7月1日，根據中央編辦、最高人民法院、交通部、財政部《關于理順大連等6個海事法院管理體制若干問題的意見》，天津海事法院由交通部移交給天津市委、市政府和市高級人民法院管理，提升為正局級單位。并在秦皇島設立了派出法庭。管轄南自河北省與山東省交界處，北至河北省與遼寧省交界處的延伸海域，其中包括黃海一部分、渤海一部分、海上島嶼和天津、秦皇島等主要港口的海事、海商案件，以及連接點在北京的共同海損糾紛案件、海上保險糾紛案、海事仲裁裁決的承認和執(zhí)行案件。

　　5、大連海事法院。大連海事法院根據全國人民代表大會常務委員會第六屆八次會議通過的《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》，于1984年6月1日正式成立，同年10月1日開始受理案件。大連海事法院是國家在大連設置的專門審理海事海商案件的審判機關。管轄區(qū)域范圍南自遼寧省與河北省的交界處、東自鴨綠江口的延伸海域和鴨綠江水域，西至遼寧省與河北省交界處的山海關海域，包括渤海一部分和黃海一部分海域，以及黑龍江省的黑龍江、松花江、烏蘇里江等與海相通可航水域、港口發(fā)生的海事、海商案件。海岸線2920公里，島嶼500多個。管轄區(qū)域內海運主要港口包括大連港、大窯灣港、大連新港、營口港、鲅魚圈港、丹東大東港、錦州港、葫蘆島港等；漁業(yè)港口280個，包括大連灣漁港、鲅魚圈漁港、羊頭洼漁港、大長山漁港、浪頭漁港等。大連海事法院審理管轄區(qū)域內的一審海事、海商案件，二審法院為遼寧省高級人民法院。為方便當事人訴訟，大連海事法院設立了葫蘆島、鲅魚圈、東港、長海派出法庭，負責審理所轄區(qū)域的海事、海商一審案件。

　　6、武漢海事法院。于1987年8月16日開始受理案件。管轄區(qū)域為：自四川省宜賓市合江門至江蘇省瀏河口之間與海相通的可航水域、港口發(fā)生的海事、海商案件，并在重慶、南京設立了派出法庭。負責受理發(fā)生在長江支流水域（武漢）內的下列海事、海商案件：1、船舶碰撞、共同海損、海難救助、船舶污染、船舶扣押和拍賣案件；2、涉外海事、海商案件。湖北省高級人民法院作為第二審法院。

　　7、海口海事法院。根據最高人民法院法（交）函[1989]36號文件的通知，于1990年3月正式成立，同年1990年3月10日開始受理案件。其管轄范圍包括海南省所屬港口和水域以及西沙、中沙、南沙、黃巖島等島嶼和水域內發(fā)生的一審海事、海商案件。二審法院為海南省高級人民法院。

　　8、廈門海事法院。1990年3月2日，最高人民法院作出了設立廈門海事法院的決定，于3月21日掛牌成立，同年3月25日開始受理案件。廈門海事法院審理國內和涉外第一審海事、海商案件，與地方中級法院同級，管轄南自福建省與廣東省交界處，北至福建省與浙江省交界處的延伸海域，其中包括東海南部、臺灣省、海上島嶼和福建省所屬港口發(fā)生的一審海事、海商案件。二審法院為福建省高級人民法院。

　　9、寧波海事法院。1992年12月4日，最高人民法院根據《全國人大常委會關于在沿海開放城市設立海事法院的決定》，批準在浙江省設立寧波海事法院，同年1月1日開始受理案件。專門管轄浙江省所屬港口和水域（包括所轄島嶼、所屬港口和通海的內河水域）內發(fā)生的一審海事海商案件。為方便當事人訴訟，寧波海事法院先后于1996年、2003年和2005年在溫州、舟山和臺州設立派出法庭或巡回法庭。寧波海事法院的上訴案件由浙江省高級人民法院管轄。上訴案件由浙江省高級人民法院管轄。

　　10、北海海事法院。根據最高人民法院法（1997）145號《關于決定在廣西壯族自治區(qū)北海市設立北海海事法院，于1999年7月1日開始受理案件。其管轄范圍：廣西壯族自治區(qū)所屬港口、水域、北部灣海域及其島嶼和水域，以及云南省的瀾滄江至湄公河等與海相通的可航水域發(fā)生的海事、海商案件。北海海事法院與廣州海事法院的管轄區(qū)域以英羅灣河道中心線為界，河道中心線及其延伸海域以東由廣州海事法院管轄，河道中心線及其延伸海域以西，包括烏泥島、潿州島、斜陽島等水域由北海海事法院管轄。不服北海海事法院一審判決的上訴案件由廣西壯族自治區(qū)高級人民法院管轄。

　　以上海事法院的設置與地方法院的主要區(qū)別是：地方法院司法區(qū)與行政機關行政區(qū)的重合以及地方法院的存續(xù)命脈受制于當地政府，是導致法院權衡利弊裁判的重要原因。而海事法院的設置是按海事行政管轄區(qū)域劃定，與國家海事局、港務局等海洋行政主管部門監(jiān)管的口岸、港口、海域及通海可航水域相一致，突破了與行政區(qū)劃對應的體制弊端�，F有的十個海事法院五個跨省、五個跨地市，尤其是海事法院在經濟、人事上完全擺脫了當地政府的束縛，使其能夠在沒有外界壓力的司法環(huán)境下公正處理案件。

　　目前這些海事法院還存在的不足：司法體制不健全，缺乏跨行政區(qū)劃的專門檢察機關對其進行審判活動的法律監(jiān)督。

　�。ǘ┛缧姓䥇^(qū)域的長江航運公安

　　長江航運公安機關是國家治安行政力量和刑事司法力量的重要組成部分，在長江行使跨區(qū)域的中央管理水域的公安管理事權。

　　長江航運公安機關在計劃經濟時期形成了政企不分的管理體制，原有的在職民警的工資都由企業(yè)負擔，企業(yè)養(yǎng)公安，難以保證執(zhí)法的客觀、公正。針對長江航運公安管理體制不順的問題，在主管部門開展深入的調查研究后，提出了長江港航公安體制改革方案。于2002年1月7日，根據國務院《關于長江港航公安管理體制改革有關問題的批復》（國函 [2002）1號）文件精神，在2003年7月18日至10月30日期間，對長江航運公安體制實施了改革。改革后的長江航運公安局及所屬單位完全從企業(yè)中剝離出來，成為行政機構；長江航運公安局由交通部公安局領導，其黨政關系由交通部委托長江航務管理局管理；公安民警納入國家行政編制，由中央財政負擔所需經費，代表國家行使公安管理事權。體制改革完成后的長江航運公安機關受長江航運公安局和所在地公安機關雙重領導，對長江干線實現三級管理，主要依托下設的瀘州、重慶、萬州、宜昌、荊州、武漢、黃石、岳陽、九江、蕪湖、安慶、南京、蘇州、鎮(zhèn)江、南通、上海等16個分局按各自航段管轄的報警中心和78個派出所，其業(yè)務管轄范圍共涉及四川宜賓至上海3000公里的長江干線，及與其交匯的干支流河口水域和港口，負責長江中央管理水域治安巡邏、接警、處警、客運治安和消防監(jiān)督管理等治安行政管理工作，打擊發(fā)生在長江干線的刑事犯罪活動，采取24小時備勤待令和全天候出警的警務工作模式，將執(zhí)法觸角延伸到基層；將乘務警察由過去的駐船制改為派乘制，使乘警完全脫離與船舶公司的經濟聯系，這樣長江航運公安執(zhí)法更加公正、規(guī)范、有力，確保長江干線水域和港航的政治、治安穩(wěn)定。真正成為了長江“黃金水道”上的鋼鐵長城，為長江航運市場的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的治安環(huán)境。

　　長江航運公安機關目前也存在體制機制不健全的不足，缺乏相對應跨行政區(qū)劃的專門檢察院、法院的相互配合、相互制約的司法體系，難以形成長航專門領域及時有效的打擊刑事犯罪的合力。

　�。ㄈ┛缧姓䥇^(qū)域的中國民用航空公安

　　八十年代，隨著國家政策的開放和旅游事業(yè)的發(fā)展，針對國際通航和人員來往日益增多，空中、地面安全更加艱巨復雜的局面。為維護民用航空運輸生產秩序、保衛(wèi)廣大乘客生命和財產安全，鑒于民航擔負著重要專機、包機和國際、國內航班任務，點多、線長、涉及面廣，易受敵人襲擊、劫持和破壞。加之當時國際恐怖組織活動猖獗，劫機、破壞事件不斷發(fā)生，對我國際航班威脅越來越大。民航系統(tǒng)的保衛(wèi)機構，已不適應國際國內斗爭復雜情況的要求，迫切需要改進。

　　為進一步加強空防工作和提高空中防劫機、炸機能力， 國務院于一九八一年四月十一日同意并批轉了民航總局、公安部《關于組建民航公安機構的請示報告》，擬仿照鐵道部、交通部的辦法，組建民航系統(tǒng)公安機構（總局、地區(qū)管理局的現有保衛(wèi)機構改為相應的公安機構），負責飛機空中的安全保衛(wèi)等工作。新組建的空警隊伍由民航總局公安局直接領導和管理，民航總局公安局設立空中警察總隊，在中國國際航空、東方、南方三大航空集團公司派駐空警支隊。在海南航空集團公司及上航、川航、深航、武航等航空公司總部派駐空警大隊。空警支隊和空警大隊實行民航總局公安局與航空公司雙重管理。各地機場公安機關自1981年組建以來，堅持以維護機場空地安全為目標，扎實開展打擊犯罪、管理服務、反恐處突、隊伍建設等各項工作，有效保障了所在機場的持續(xù)安全運行。

　　根據2002年《國務院關于印發(fā)民航體制改革方案》， 同年3月，中國民航業(yè)再次重組：于2002年10月11日新組成為六大集團公司，成立后的集團公司與民航總局脫鉤，交由中央管理；民航政府監(jiān)管機構改革民航總局下屬7個地區(qū)管理局和26個省級安全監(jiān)督管理辦公室，對民航事務實施監(jiān)管；機場實行屬地管理按照政企分開、屬地管理的原則，對90個機場進行了屬地化管理改革，民航總局直接管理的機場除首都機場、西藏自治區(qū)區(qū)內的民用機場外，其余全部下放所在�。▍^(qū)、市）管理。

　　在改革啟動的最初幾年，移交工作進展緩慢，基本處于停頓狀態(tài)。在實際操作中，各地的做法也有不同，有的將省內所有機場公安機構“打包”，組建機場公安局，歸屬省公安廳領導；有的則歸屬機場公安機構所在地的市公安局；還有的實行“省屬市管”。改革做法不一，導致各地機場公安原有的空防安全業(yè)務溝通協(xié)調渠道被打破，領導層級過多，管理分散，影響統(tǒng)一協(xié)作和快速反應能力。

　　改革后的民航公安從民航企業(yè)剝離，統(tǒng)一移交地方后，不僅明確了執(zhí)法主體身份，而且更加成為了民航全行業(yè)為實現從民航大國到民航強國的歷史性跨越而努力奮斗中的一支重要力量！

　　目前存在的不足：體制機制不健全，缺乏相對應的跨行政區(qū)劃的專門檢察院、法院的相互配合、相互制約的司法體系。難以形成民航專門領域及時有效的打擊刑事犯罪的合力。

　�。ㄋ模┛缧姓䥇^(qū)域的海關緝私（警察）公安

　　九十年代，國際國內的走私犯罪活動十分猖獗，不僅擾亂了市場秩序，影響了國民經濟的發(fā)展，而且助長了消極腐敗現象的滋長蔓延。同時，鑒于多年來在查處走私案件中，存在著“多頭緝私”等體制方面的問題，加之海關作為緝私主管部門的權限及手段不足，造成查辦走私犯罪案件過程中貽誤戰(zhàn)機，經常發(fā)生取證難、抓人難，主犯抓不到的現象，最終只能對案件作行政處罰，犯罪分子沒有受到法律應有的制裁。

　　因此，在1998年7月中旬召開的全國打私工作會議上，黨中央、國務院決定組建由海關和公安雙重垂直領導，以海關領導為主的海關緝私警察隊伍，實行“聯合緝私，統(tǒng)一處理，綜合治理”的反走私斗爭新體制。經中共中央、國務院決定成立國家緝私警察隊伍，1999年1月5日，在正式成立海關總署走私犯罪偵查局的同時，正式組建了專司打擊走私犯罪的執(zhí)法隊伍──海關緝私警察隊伍，緝私警察由海關總署和公安部雙重領導，依法履行偵查、拘留、逮捕和預審職責。

　　目前存在的不足：體制機制不健全，同樣缺乏相對應跨行政區(qū)劃的專門檢察院、法院相互配合、相互制約的司法體系。難以形成海關專門領域及時有效的打擊刑事犯罪的合力。

　　（五）跨行政區(qū)域的鐵路公、檢、法機關

　　鐵路公、檢、法機關，在我國司法體制中，屬于典型的專門領域跨行政區(qū)域的司法機關。其基本任務是打擊和防范在鐵路運輸領域所轄區(qū)域中包括鐵路沿線、列車、車站、鐵路企業(yè)事業(yè)單位等發(fā)生的各種違法犯罪活動和鐵路工作人員危害交通運輸的違法犯罪活動，維護國家的法律、法令在鐵路運輸系統(tǒng)的統(tǒng)一實施，維護正常的鐵路運輸秩序、生產秩序和工作秩序，保護鐵路財產和鐵路運輸物資不受非法侵害，保護廣大旅客和鐵路職工的人身權利、民主權利和其他合法權益不受侵害。

　　經過多次改革創(chuàng)新，目前全國現有17個鐵路運輸檢察分院和17個鐵路運輸中級法院，59個鐵路運輸基層檢察院和59個鐵路運輸基層法院院，遍布全國25個省、自治區(qū)，4個直轄市。在全國34個省份中，除西藏、海南和特區(qū)未設鐵路檢、法機關外，鐵路運輸檢、法機關基本涵蓋全國。

　　鐵路運輸檢、法兩院實行屬地管理后，隸屬關系發(fā)生了重大改變。雖然實現了與鐵路企業(yè)徹底脫鉤，其主體身份實行了由分院、中院所在地地方省級人民政府公務員管理；其經費支出由地方各省級財政部門保障；其管理體制實行了由分院、中院所在地省級人民檢察院、高級人民法院分級直管模式。但是，目前改革只解決了“人財物”的問題，而未解決由此引發(fā)的“管轄問題”。

　　鐵路公安從鐵路企業(yè)中進行體制改革轉換體制身份后，垂直公安部領導，原鐵道部（中國鐵路總公司）的鐵路公安局為公安部十局，各鐵路局的鐵路公安局及其下屬的各公安處所偵破的刑事案件管轄與鐵路法院、檢察院的隸屬關系不變。

　　目前存在的不足：檢、法兩院管轄業(yè)務范圍面窄，出現了人多案少的被動局面。