立法是法治的前提和首要環(huán)節(jié)。沒有良好的立法，也就不會(huì)有良好的執(zhí)法、司法、守法。沒有良好的立法，法律體系也就不會(huì)發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)成員行為、維護(hù)社會(huì)秩序的整體性功能。因此，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，強(qiáng)調(diào)重大改革要于法有據(jù)，突出要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。

　　正視立法問題現(xiàn)狀

　　我國(guó)已經(jīng)建成以憲法為核心、以法律為龍頭、法規(guī)規(guī)章相互銜接配套的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。但總體而言，我國(guó)的立法工作仍然存在一些問題，突出表現(xiàn)為：第一，全國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法職能沒有充分發(fā)揮，人大立法與政府立法“錯(cuò)位”。第二，在很多領(lǐng)域還存在法律缺項(xiàng)，一些涉及國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域還存在無法可依的現(xiàn)象，改革的重點(diǎn)領(lǐng)域法律缺項(xiàng)。第三，已經(jīng)頒布實(shí)施的法律，有些過于原則、寬泛，缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，可操作性不強(qiáng)；有些互相沖突，使執(zhí)法者和司法者無所適從。這些問題在很大程度上都與立法質(zhì)量不高有關(guān)。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題。 ”因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)立法和民主立法，制定出讓人民滿意、管用、能夠真正解決問題的法律。

　　完善立法體制機(jī)制

　　立法體制機(jī)制是一國(guó)立法制度最重要的組成部分，是國(guó)家法律體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。改革和完善立法體制機(jī)制，是改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量，從而全面改善一國(guó)法治狀況的前提。

　　完善立法體制機(jī)制，必須加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。具體說來就是黨要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各方面立法、各層級(jí)立法。十八屆四中全會(huì)要求，凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。黨要善于通過立法，將政策和主張上升為國(guó)家意志、變成全體人民的共識(shí)和行動(dòng)。黨關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重要主張，屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的，需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國(guó)人大提出，使之經(jīng)過法定程序成為國(guó)家意志。各級(jí)黨組織和全體黨員都要模范地遵守憲法和法律。

　　完善立法體制機(jī)制，必須健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，使人大的立法權(quán)落到實(shí)處。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局下，要踐行以人為本、民主立法、科學(xué)立法的理念，就必須實(shí)現(xiàn)人大對(duì)國(guó)家立法權(quán)的主導(dǎo)。同時(shí)，為防止立法中的地方保護(hù)主義和政府部門利益尋租，必須嚴(yán)格規(guī)范政府的各項(xiàng)立法權(quán)限，合理界定各部門立法的權(quán)限范圍和議事程序，加強(qiáng)人大對(duì)同級(jí)政府的制約與監(jiān)督。

　　完善立法體制機(jī)制，必須合理界定中央與地方立法權(quán)限，進(jìn)一步下放地方立法權(quán)。我國(guó)憲法和立法法等法律確立了“一元兩級(jí)多層次”的立法體制。在堅(jiān)持社會(huì)主義法治統(tǒng)一的原則下，應(yīng)發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性和積極性。立法法規(guī)定，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)即是一個(gè)重大進(jìn)步。

　　加強(qiáng)立法監(jiān)督工作

　　權(quán)力不受監(jiān)督，容易滋生腐敗。立法權(quán)也不例外。建立健全立法監(jiān)督是確保立法合法、法制統(tǒng)一、提高立法質(zhì)量的重要制度保障。在立法實(shí)踐中，為了保證各項(xiàng)立法活動(dòng)依法進(jìn)行，必須建立健全科學(xué)高效的立法監(jiān)督制度。這是立法法治化的基本內(nèi)容和要求，與現(xiàn)代法治的基本要求相通。

　　各級(jí)立法主體的立法權(quán)限、立法內(nèi)容和立法程序均有法可依、依法進(jìn)行。一切立法權(quán)的存在和行使都必須有法律依據(jù)，立法權(quán)必須在法定范圍內(nèi)行使。換言之，有立法權(quán)的主體只能就自己享有的特定級(jí)別或?qū)哟�、特定種類、特定形式的法律進(jìn)行立法，只能就自己所能調(diào)整和應(yīng)當(dāng)調(diào)整的事項(xiàng)進(jìn)行立法活動(dòng)。立法內(nèi)容的合法性，包括立法內(nèi)容必須符合憲法和不得與上位法相抵觸兩個(gè)方面。立法程序的法定性，是指在立法過程中必須遵循法定的順序、步驟、方法和期限，實(shí)現(xiàn)立法程序的規(guī)范化和制度化，從而增強(qiáng)立法行為的正當(dāng)性與合法性。

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，立法監(jiān)督主要有改變撤銷機(jī)制和備案審查機(jī)制兩種。實(shí)踐中，改變撤銷機(jī)制基本處于閑置狀態(tài)。而備案審查機(jī)制也只是備案，并不影響備案的法律、法規(guī)的生效。這就導(dǎo)致無論是改變撤銷機(jī)制還是備案審查機(jī)制，都難以對(duì)相關(guān)立法構(gòu)成強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督。針對(duì)這一現(xiàn)狀，十八屆四中全會(huì)提出要進(jìn)一步完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。這些舉措對(duì)于完善立法監(jiān)督體制、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)立法法治化有著重要意義。（作者單位：中共遼寧省委黨校）