十八屆三中全會(huì)《決定》中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的內(nèi)容成為特別引人注目的亮點(diǎn)。在習(xí)近平同志《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中，表述為“全面深化改革重點(diǎn)之一”的只有兩處，分別是：“這次全面深化改革，財(cái)稅體制改革是重點(diǎn)之一”；“司法改革是這次全面深化改革的重點(diǎn)之一”。財(cái)政被賦予了“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的功能定位，充分體現(xiàn)了財(cái)政作為國(guó)家長(zhǎng)治久安制度保障的重要性，明確了建立現(xiàn)代財(cái)政體系的改革方向，確定了2020年在包括財(cái)稅體制改革在內(nèi)的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果的時(shí)間表。概括起來(lái)，這次深化財(cái)稅體制改革的主要內(nèi)容包括改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等三個(gè)方面。

　　一、建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度體系：全面規(guī)范、公開透明

　　政府預(yù)算作為政府活動(dòng)范圍和方向的集中體現(xiàn)，詮釋了政府公共受托責(zé)任的履行與實(shí)現(xiàn)情況，直接或間接地反映著政府的大政方針，與社會(huì)民生息息相關(guān)。面對(duì)已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億規(guī)模的政府預(yù)算資金，如何才能“好鋼用在刀刃上”，如何保證財(cái)政預(yù)算資金能夠沐浴在公開透明的陽(yáng)光之下，如何實(shí)現(xiàn)“依法用好百姓錢”的政府理財(cái)目標(biāo)，已然成為現(xiàn)代政府治理必須加以正面回應(yīng)的時(shí)代命題。或許可以這樣說(shuō)，只有建立起“公開透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整統(tǒng)一”的現(xiàn)代政府預(yù)算制度體系，建設(shè)責(zé)任政府、高效政府、廉潔政府、可持續(xù)發(fā)展政府，才具有了更富可操作性的制度基石。在這次全面深化財(cái)稅體制改革中，改進(jìn)預(yù)算管理制度主要包括這樣幾個(gè)方面的內(nèi)容：

　　第一，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，調(diào)整預(yù)算審核重點(diǎn)，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。從傳統(tǒng)的年度平衡走向跨年度的中期預(yù)算平衡，是未來(lái)中國(guó)政府預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的重要變化之一。長(zhǎng)期以來(lái)的預(yù)算決策過(guò)程，局限于年度預(yù)算平衡結(jié)果與赤字規(guī)模，這容易助長(zhǎng)預(yù)算過(guò)程的短期行為傾向，而忽視了財(cái)政預(yù)算安排在中長(zhǎng)期的可持續(xù)性。預(yù)算決策所覆蓋的時(shí)間維度過(guò)短，也導(dǎo)致了預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁的“年年預(yù)算、預(yù)算一年”現(xiàn)象。近年來(lái)，預(yù)算調(diào)整問(wèn)題日益受到社會(huì)普遍關(guān)注，這既有社會(huì)轉(zhuǎn)型期不可預(yù)見因素的客觀影響，也不乏預(yù)算決策過(guò)程與政策制定過(guò)程分離、預(yù)算編制精細(xì)化程度有待提升的管理因素。通過(guò)引入跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，在中長(zhǎng)期時(shí)間尺度上，實(shí)現(xiàn)預(yù)算周期性平衡，將預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，引入中期財(cái)政規(guī)劃（如3—5年的中期預(yù)算框架），這將有助于公共財(cái)政體系的可持續(xù)發(fā)展。

　　第二，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，有效實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范。在政府會(huì)計(jì)和政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系中，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算原則，既是近30年來(lái)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體財(cái)政管理變革的普遍趨勢(shì)，也是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)部門討論了多年的話題。在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革藍(lán)圖中，明確了權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府資產(chǎn)、負(fù)債計(jì)量原則，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)較具突破性的舉措。在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，因地方融資平臺(tái)而引致的政府性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)防范，已成為一個(gè)備受關(guān)注的話題。當(dāng)前對(duì)于政府性債務(wù)問(wèn)題的分析，大多聚焦于財(cái)政收支的流量問(wèn)題，對(duì)于政府性資產(chǎn)與負(fù)債的存量配比問(wèn)題關(guān)注不夠。而政府資產(chǎn)（尤其是凈資產(chǎn)）的規(guī)模，對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警，才更為重要。政府會(huì)計(jì)作為“政府的商務(wù)語(yǔ)言”，是政府資產(chǎn)負(fù)債計(jì)量與核算的基礎(chǔ)，而我國(guó)現(xiàn)行的收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告體系，只能反映資金的流量，無(wú)法全面反映“欠人人欠”的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，更難以準(zhǔn)確測(cè)算資產(chǎn)存量；加之，目前行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，還會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致資產(chǎn)凈值的不實(shí)。就國(guó)際視野而言，國(guó)際貨幣基金組織2001年發(fā)布的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》中，對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的記錄時(shí)間，已改為采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。在全面深化財(cái)稅體制改革中，果斷地提出建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，這不僅有利于建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，也有助于從國(guó)際比較的視野中防范主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，規(guī)范政府預(yù)算管理，取消重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的做法。就公共治理結(jié)構(gòu)而言，政府預(yù)算管理的職能是不容肢解的。在預(yù)算資源配置問(wèn)題上，《預(yù)算法》應(yīng)該擁有最高的權(quán)威，不應(yīng)因部門法而割裂預(yù)算資源配置的通盤考慮。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，盡管教育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域確實(shí)屬于需要優(yōu)先發(fā)展的重要事項(xiàng)，但在現(xiàn)行的一些部門法中，對(duì)于這些部門的財(cái)政投入增幅，做出了與財(cái)政經(jīng)常性收入或生產(chǎn)總值掛鉤的硬性規(guī)定。這種做法既影響了《預(yù)算法》的權(quán)威性，也忽視了財(cái)政的承受能力，變相肢解了政府預(yù)算的整體性和統(tǒng)一性。在深化財(cái)稅體制改革的方案設(shè)計(jì)中，明確了“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。就預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的整體性和統(tǒng)一性而言，這是一個(gè)重要的變化，既符合政府預(yù)算決策的統(tǒng)籌兼顧與保障重點(diǎn)原則，又彰顯了現(xiàn)代預(yù)算治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向。

　　二、完善現(xiàn)代稅收制度體系：統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)

　　稅收法定主義是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要基石，稅收制度體系的規(guī)范化與公平性也是厘清政府與市場(chǎng)邊界的內(nèi)在要求和重要標(biāo)志。按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，進(jìn)一步完善稅收制度與稅收征管體系，構(gòu)成了建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。在這次全面深化財(cái)稅體制改革中，完善稅收制度主要包括這樣幾個(gè)方面的內(nèi)容：

　　第一，逐步強(qiáng)化按要素征稅，提高直接稅比重。隨著“營(yíng)改增”（營(yíng)業(yè)稅改征增值稅）的全面推進(jìn)，營(yíng)業(yè)稅的未來(lái)命運(yùn)，已基本鎖定為并入增值稅。如果按照原稅負(fù)大致穩(wěn)定測(cè)算，納入營(yíng)業(yè)稅以后的增值稅，將占到全部稅收收入的40%以上，呈現(xiàn)典型的“一稅獨(dú)大”局面。這不僅會(huì)倒逼地方稅主體稅種的重新考慮，也將加劇整個(gè)稅制體系對(duì)于單一稅種的依賴。因此，在完善地方稅體系的同時(shí)，還需要謀劃整體稅制結(jié)構(gòu)中的新主體稅種，從而最終實(shí)現(xiàn)1994年稅制改革就已明確的流轉(zhuǎn)稅（間接稅）與所得稅（直接稅）并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)。

　　綜觀世界各國(guó)稅制演進(jìn)的歷程，包括增值稅在內(nèi)的流轉(zhuǎn)稅，是與工業(yè)革命以來(lái)社會(huì)化生產(chǎn)分工明確、產(chǎn)品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)清晰的產(chǎn)業(yè)組織形式相適應(yīng)的。隨著信息革命和后工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，尤其是網(wǎng)絡(luò)交易的蓬勃發(fā)展，使得商品的流轉(zhuǎn)過(guò)程日益多樣化、復(fù)雜化，這必然導(dǎo)致傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)稅課征模式——因難以追蹤生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程——課稅環(huán)節(jié)與征稅節(jié)點(diǎn)日趨模糊，而愈發(fā)顯得不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之變化。因此，通過(guò)強(qiáng)化按要素征稅，逐步提高直接稅比重，體現(xiàn)了后工業(yè)化時(shí)代市場(chǎng)交易方式變革之于稅收制度建設(shè)的內(nèi)在要求。

　　第二，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠，打造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。稅制的統(tǒng)一與規(guī)范，區(qū)域性稅收政策的日趨淡化，這是完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求。從謀求區(qū)域性稅收優(yōu)惠的“政策洼地”式惡性競(jìng)爭(zhēng)，走向提升地方公共服務(wù)水平，打造公平競(jìng)爭(zhēng)的良好營(yíng)商環(huán)境，已成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。因此，需要加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，打造稅政統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。

　　三、構(gòu)建現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系：劃分事權(quán)、以支定收

　　在多級(jí)政府的治理框架下，政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化是促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。1994年的分稅制財(cái)政體制改革，側(cè)重于當(dāng)時(shí)亟須解決的中央與地方財(cái)政收入劃分問(wèn)題，在事權(quán)劃分上不夠明確，這是歷史條件使然。這種財(cái)政收入劃分一翼的單邊調(diào)整，歷經(jīng)近20年的演化，日益呈現(xiàn)出“分稅制”演變?yōu)椤胺皱X制”的傾向。按照“以收定支”的慣性思維，地方政府過(guò)于關(guān)注財(cái)政收入的增長(zhǎng)，而忽視了公共服務(wù)等支出責(zé)任的有效履行，由此導(dǎo)致征收“過(guò)頭稅”、土地財(cái)政、融資平臺(tái)債務(wù)等一系列問(wèn)題。在構(gòu)建現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的改革方案中，進(jìn)一步明確了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，彰顯了從劃分事權(quán)，到支出責(zé)任，再到以支定收的政府間財(cái)政關(guān)系框架構(gòu)建的邏輯次序。

　　適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。

　　在確定相應(yīng)事權(quán)與支出責(zé)任的前提下，進(jìn)一步完善地方稅體系和賦予地方政府適度稅收立法權(quán)，同時(shí)可以考慮將地方分享的增值稅收入，根據(jù)人口等客觀因素在地區(qū)之間重新分配。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)地方政府因履行相應(yīng)支出責(zé)任而產(chǎn)生的財(cái)力缺口，可以通過(guò)完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，來(lái)加以解決。一般性轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)機(jī)制，需要根據(jù)人口等客觀因素，設(shè)計(jì)統(tǒng)一公式進(jìn)行分配，真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金分配的公開透明。這種從“以收定支”向“劃分事權(quán)、以支定收”的思路調(diào)整，將有助于從根本上遏制地方政府的投資沖動(dòng)與政績(jī)壓力，切實(shí)推動(dòng)公共服務(wù)均等化，從而最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度體系的改革目標(biāo)。

　�。ㄗ髡呦的祥_大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、南開大學(xué)中國(guó)財(cái)稅發(fā)展研究中心主任、博士生導(dǎo)師）