10月21日，李克強(qiáng)總理在中國(guó)工會(huì)十六大經(jīng)濟(jì)形勢(shì)報(bào)告中指出：群眾最大的后顧之憂還是社會(huì)保障，社會(huì)保障主要是養(yǎng)老，今年有累計(jì)3800萬(wàn)人中斷繳納保險(xiǎn)。

　　按照2.3億繳納社保總?cè)藬?shù)計(jì)算，3800萬(wàn)人中斷繳納保險(xiǎn)，意味著斷保率高達(dá)16.5%。這顯然不是一個(gè)小數(shù)目，在我國(guó)老齡化進(jìn)程加快，養(yǎng)老問題日漸顯性化的大背景下，3800萬(wàn)數(shù)字背后事關(guān)中國(guó)養(yǎng)老大計(jì)，本報(bào)記者專訪資深社保專家、中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文教授，探究斷保折射出的社保缺陷以及將會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)、社保制度和個(gè)人帶來的負(fù)面效應(yīng)。

　　更為重要的是，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，“更加公平”、“更加可持續(xù)”的社保制度如何建立也是本文的題中應(yīng)有之義。

　　本報(bào)記者：對(duì)于3800萬(wàn)人中斷繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，這和“退�！笔峭换厥聠幔繎�(yīng)該如何看待這種現(xiàn)象？有觀點(diǎn)稱，這個(gè)問題可能被過度解讀。

　　鄭秉文：這是斷保，這不叫退保。那么怎么看待，怎么解讀，是不是過度解讀？我是這么看的，斷保的比例占繳費(fèi)人數(shù)的16.5%，這比例是比較高的，一般來說，像這種情況僅僅發(fā)生在引入賬戶的完全積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家。

　　由于參保人數(shù)與實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)存在較大差距，在引入賬戶的實(shí)行積累制的國(guó)家里一般情況下就有兩個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一個(gè)是登記參保人數(shù)，一個(gè)是實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)，而實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)肯定是小于登記參保人數(shù)。也就是說，由于就業(yè)狀態(tài)等種種原因，這些國(guó)家老是有一個(gè)比例的人參保了，但沒有繳費(fèi)，中間形成了差額，實(shí)際上這就是斷保，斷斷續(xù)續(xù)。而中國(guó)就屬于引入賬戶制度的國(guó)家。

　　在發(fā)達(dá)國(guó)家，它們實(shí)行的制度基本上是現(xiàn)收現(xiàn)付的，現(xiàn)收現(xiàn)付的制度里面，沒有這么高的斷保率，這是因?yàn)椋环矫�，發(fā)達(dá)國(guó)家的正規(guī)就業(yè)部門比較大，就業(yè)質(zhì)量比較高，雇主都代扣代繳了，非正規(guī)就業(yè)比重較小，斷保率較低，另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家一般采取的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有個(gè)人賬戶，繳費(fèi)只是登個(gè)記，不像賬戶制度那樣需要記清記實(shí)，一點(diǎn)都不能錯(cuò)，涉及到個(gè)人利益。

　　在我國(guó)，3800萬(wàn)人斷保一方面應(yīng)該引起我們的重視，另一方面我們也不該過分解讀，但很有必要進(jìn)行討論，分析一下原因，看社保制度設(shè)計(jì)是否符合這個(gè)國(guó)家的就業(yè)結(jié)構(gòu)，如果非正規(guī)就業(yè)比重太大，像靈活就業(yè)人員、季節(jié)工等很多，在這種情況下，建立的制度是完全積累制，是實(shí)賬積累，那么，就難以避免會(huì)出現(xiàn)較高的斷保率，因?yàn)檫@個(gè)群體做不到。

　　本報(bào)記者：斷保的人群是否包括重復(fù)參保者？

　　鄭秉文：重復(fù)參保在我國(guó)是存在的，主要是發(fā)生在農(nóng)民工群體上，他本來在農(nóng)村參加了新農(nóng)保，到城鎮(zhèn)打工，又參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。在斷保人群中肯定有重復(fù)參保的，但在統(tǒng)計(jì)中重復(fù)參保是很難操作的，我們沒有看到這個(gè)數(shù)據(jù)。但是，由于這部分人數(shù)不會(huì)太大，可以忽略不計(jì)。就是說，這個(gè)現(xiàn)象不影響我們對(duì)3800萬(wàn)人斷保的分析。

　　本報(bào)記者：斷保的人群主要包括哪些？哪些原因?qū)е滤麄冎袛嗬U納保險(xiǎn)？

　　鄭秉文：關(guān)于斷保的原因，可以從諸多方面加以分析，從這里面你也可以觀察到斷保人群主要包含哪些。

　　第一個(gè)原因，如總理所說，就是有的中小微企業(yè)是非常困難的，他們勉強(qiáng)維持，發(fā)工資也很困難，斷斷續(xù)續(xù)，它的職工收入也很低，屬于困難群體，對(duì)這部分群體來講，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，那面對(duì)這個(gè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，他為了生存，就選擇了斷保。中小微企業(yè)全國(guó)大概有幾千萬(wàn)家，有資料說是五、六千萬(wàn)，是全世界中小微企業(yè)數(shù)量最多的國(guó)家，所以，他們的經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)營(yíng)狀態(tài)對(duì)我們?nèi)珖?guó)的斷保群體來說舉足輕重。我覺得，這個(gè)群體是斷保群體的主要群體之一。

　　第二個(gè)原因，由于最低繳費(fèi)年限比較低，靈活就業(yè)人員可以自主決策來決定他什么時(shí)候繳費(fèi)什么時(shí)候不繳費(fèi)，不像正規(guī)部門那樣，必須代扣代繳，自己沒有選擇。在一個(gè)非正規(guī)部門就業(yè)人數(shù)比較大的國(guó)家里面，靈活就業(yè)人員絕大部分是靠自己拿錢去繳費(fèi)，這些個(gè)體工商戶、大量的服務(wù)行業(yè)的人員、自謀職業(yè)者等等，也包括一些小微企業(yè)，他們?cè)诶U夠15年的時(shí)候，自己決定不繳了，所以，這些群體是斷斷續(xù)續(xù)繳費(fèi)，只要累計(jì)繳費(fèi)15年，到了最低領(lǐng)到養(yǎng)老金的年限他們就不想繳了，于是，在統(tǒng)計(jì)上就出現(xiàn)了所謂的“斷�！保瑪啾Ｂ手赃@么高，是因?yàn)檫@些就業(yè)狀態(tài)比較普遍，靈活就業(yè)等人員構(gòu)成的非正規(guī)就業(yè)比重很大。所以說，15年的最低繳費(fèi)年限比較低，也造成了非正規(guī)部門就業(yè)人員選擇了斷保。

　　第三個(gè)原因，就是城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員很少有每月都去繳費(fèi)，多是幾個(gè)月甚至半年一載的去繳一次，這在保險(xiǎn)上就是躉交，就是一年或半年去交一次，往卡里打一次錢。這樣一來，在統(tǒng)計(jì)的時(shí)候，就很容易把這部分躉交的靈活就業(yè)人員、個(gè)體工商戶、自雇者等看作是斷保的，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)的時(shí)點(diǎn)可能剛好是在兩次躉交的之間，把他們也算到3800萬(wàn)人里，這是統(tǒng)計(jì)方法導(dǎo)致的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)精確度的問題。這種情況是我個(gè)人的一個(gè)估計(jì)，是一種很大的可能性。

　　第四個(gè)原因，除了靈活就業(yè)人員以外，就是季節(jié)工。季節(jié)工在發(fā)展中國(guó)家都是一個(gè)較大的群體。在中國(guó)，這個(gè)情況更為突出：首先，中國(guó)是個(gè)大工地，建筑隊(duì)伍十分龐大，這是任何一個(gè)國(guó)家都看不到的，是中國(guó)一道特有的風(fēng)景線。其次，建筑隊(duì)伍都是來自農(nóng)民工，而建筑行業(yè)在北方地區(qū)的季節(jié)性很強(qiáng)，他們?cè)谙募居泄ぷ鞯臅r(shí)候代扣代繳了，但在11月到次年4月就回老家了，或轉(zhuǎn)行干別的了，等于“斷�！绷�。所以季節(jié)工恐怕也是成為斷保的重要群體，或說，這是一個(gè)季節(jié)性斷保的群體，很有規(guī)律斷保的群體，在北方，每年大約都要斷保那么幾個(gè)月。其實(shí)，在國(guó)外的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，也是這個(gè)情況。

　　本報(bào)記者：放棄參保有沒有社保制度不完善的因素？他們是否對(duì)社保制度的不信任？還是不了解？

　　鄭秉文：實(shí)際上還是分析斷保原因，我歸納為第五個(gè)原因，現(xiàn)在的養(yǎng)老制度本質(zhì)上講，它的參保激勵(lì)性不夠，多繳多得的激勵(lì)性不是那么明顯，那么一眼就能看的出來，像銀行那樣，交多少，拿多少，所以，大家都不情愿多繳，都不想多繳。以在廣大農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)保為例，農(nóng)民參保繳費(fèi)檔次有五個(gè)，是每年繳費(fèi)100元、200元，一直到500元，個(gè)人自愿根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件挑選一個(gè)，眾所周知，絕大部分農(nóng)民選擇的都是最低檔，就是100元的那個(gè)檔。我估計(jì)，要是設(shè)立一個(gè)10元的檔次，就會(huì)都選擇10元，這就是因?yàn)橹贫鹊募?lì)性不好，多繳多得的原則在農(nóng)民那里看不到，他們自然就選擇最低檔的。那么，在繳費(fèi)年限為15年里，肯定就有人選擇15年繳費(fèi)期。我拿農(nóng)村是做個(gè)比喻，在3800萬(wàn)斷保人群是發(fā)生在城鎮(zhèn)制度里，那么，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)剛建立起來，能不能就立即出現(xiàn)斷保的呢？我看是有可能的，新農(nóng)保也是建立沒有幾年呀。所以，城居保里會(huì)有一部分人選擇“斷�！�，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的一些服務(wù)行業(yè)，監(jiān)管不是那么嚴(yán)，比如，餐飲理發(fā)等，我估計(jì)也會(huì)有斷保的�？偠灾�，多繳多得這個(gè)原則要是很明顯，它會(huì)導(dǎo)致“內(nèi)生性”的參保激勵(lì)，要是不明顯，參保人就會(huì)千方百計(jì)逃逸，這些，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度里面的體現(xiàn)是淋漓盡致的，就是制度設(shè)計(jì)太重要了。

　　第六個(gè)原因，養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)上透明度不是很高，參保人不知道制度里面的實(shí)際運(yùn)行情況，對(duì)制度面對(duì)的困難、取得的成績(jī)、當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況等等，都一無(wú)所知，制度運(yùn)行沒有信息披露制度，沒有宣傳制度，沒有宣傳攻勢(shì)。在我國(guó)，參保人和老百姓最想知道的是資金的運(yùn)轉(zhuǎn)情況和保值情況，比如它的投資回報(bào)率是多少，資產(chǎn)配置是什么樣的情況等。制度的透明度不高，媒體的報(bào)道五花八門，他們不盡理解，只能猜測(cè)，或道聽途說，對(duì)一些專業(yè)性很強(qiáng)的知識(shí)和術(shù)語(yǔ)就難以理解的很正確，對(duì)制度就必然產(chǎn)生一些疑問，產(chǎn)生一些不理解，甚至一些誤解，這樣，制度的公信力和政府的公信力就不夠，就導(dǎo)致很難取信于民，參保人對(duì)它的信任程度不是很高，這也就會(huì)導(dǎo)致斷保。

　　第七個(gè)原因，養(yǎng)老制度的便攜性不好，養(yǎng)老金不能轉(zhuǎn)移接續(xù)。對(duì)于流動(dòng)性比較高的農(nóng)民工來講，他需要經(jīng)常流動(dòng)。2009年12月發(fā)布的國(guó)發(fā)66號(hào)文《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實(shí)施之前，農(nóng)民工異地打工時(shí)轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系不成還可退保，然后到新的地方打工時(shí)二次參保，也可三次四次參保，等于是進(jìn)進(jìn)出出都是可以的。但是66號(hào)文實(shí)施后，在制度上基本解決了異地轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系的問題，規(guī)定就不得退保了。但是在實(shí)際操作中，由于全國(guó)統(tǒng)一的IT平臺(tái)沒有建立起來，各地之間平臺(tái)接口常常是不一致的，況且，接續(xù)太復(fù)雜，轉(zhuǎn)出地需要15天，轉(zhuǎn)入地15天，處于半手工狀態(tài)，參保人異地打工就很麻煩，所以，處于怕麻煩的考慮，估計(jì)有相當(dāng)一部分流動(dòng)人口、異地打工農(nóng)民工，他們就寧可斷保了。

　　本報(bào)記者：3800萬(wàn)人斷保折射出社保制度存在缺陷，比如便攜性、透明度不高或者是激勵(lì)性不夠，這些缺陷之間有著怎樣的關(guān)聯(lián)度？

　　鄭秉文：這些缺陷是相互依存，互為前提的。幾乎很少有一個(gè)國(guó)家的制度，同時(shí)具備這么多缺陷。而這些缺陷集中起來在中國(guó)表現(xiàn)為兩個(gè)根本原因：一個(gè)是制度設(shè)計(jì)比任何國(guó)家都復(fù)雜，因?yàn)槲覀兊闹贫仁墙y(tǒng)賬結(jié)合的，是有兩部分組成的，所以，導(dǎo)致的矛盾和缺陷也多出一倍；二是統(tǒng)籌層次太低，造成了很多矛盾，制度運(yùn)行質(zhì)量很差，本來不成問題的問題，但由于統(tǒng)籌層次太低，就出現(xiàn)問題了，并且這些問題都是具有中國(guó)特色的。國(guó)外幾乎沒有統(tǒng)賬結(jié)合的制度，幾乎沒有統(tǒng)籌層次這么低的制度，所以，國(guó)外的制度缺陷就沒有像中國(guó)這樣多、這樣錯(cuò)綜復(fù)雜、這樣相互交織、這樣互為條件。比如上述7點(diǎn)，所以它們是互相依存的，單純解決哪一個(gè)都不行，單獨(dú)每一個(gè)缺陷都是一個(gè)表現(xiàn)，它不是根源。

　　就當(dāng)前來看，最為緊迫的是要解決統(tǒng)籌層次低的問題。