近年來，食品安全問題為人們所逐漸重視，特別是一系列食品安全事件的爆發(fā)，使其成為全社會關(guān)注度最高的熱點問題之一�，F(xiàn)階段我國食品安全的基本狀況如何？食品安全問題產(chǎn)生的根源與未來風(fēng)險治理的難點是什么？如何有效治理食品安全風(fēng)險？了解這些問題，全面認識我國食品安全的現(xiàn)實狀況與未來走勢，事關(guān)國家發(fā)展，更是民心所系。

我國食品安全總體狀況逐步改善

　　食品國家質(zhì)量抽查合格率持續(xù)上升。數(shù)據(jù)顯示，我國食品國家質(zhì)量抽查合格率由2006年的77.9%上升到2015年的96.8%，提高了18.9%。2016年國家食品藥品監(jiān)管總局在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，與2015年持平。自2010年以來，我國食品抽檢總體合格率一直穩(wěn)定在95%以上。

　　主要食用農(nóng)產(chǎn)品總體合格率穩(wěn)中有升。2016年農(nóng)業(yè)部開展了4次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測，共監(jiān)測全國31個省（區(qū)、市）152個大中城市5大類產(chǎn)品108個品種94項指標，抽檢樣品45081個，總體抽檢合格率為97.5%，同比上升0.4個百分點。其中，蔬菜、水果、茶葉和水產(chǎn)品抽檢合格率分別為96.8%、96.2%、99.4%和95.9%，同比分別上升0.7、0.6、1.8和0.4個百分點；畜禽產(chǎn)品抽檢合格率為99.4%，其中瘦肉精抽檢合格率為99.9%，同比均為持平。

　　食品安全風(fēng)險處于相對安全區(qū)間。江南大學(xué)食品安全風(fēng)險治理研究院基于熵權(quán)Fuzzy-AHP模型的研究表明，2006-2015年間我國的食品安全風(fēng)險熵權(quán)值一路下行的態(tài)勢非常明顯，食品安全風(fēng)險的總體狀況在2009年由高風(fēng)險狀態(tài)進入中風(fēng)險狀態(tài)，2011年進入低風(fēng)險狀態(tài)，2012年之后一直穩(wěn)定處于相對安全的低風(fēng)險狀態(tài)。英國經(jīng)濟學(xué)人智庫發(fā)布的《2016年全球食品安全指數(shù)報告》顯示，在113個被評估的國家中，中國綜合排名位居第42位，總體狀況處于世界中上游，處在發(fā)展中國家前列�？梢�，“總體穩(wěn)定、趨勢向好”是目前我國食品安全狀況的基本態(tài)勢。

有效的食品安全風(fēng)險治理體系正在形成

　　黨的十八大以來，有效的食品安全風(fēng)險治理體系正在形成，這是我國食品安全狀況呈現(xiàn)“總體穩(wěn)定、趨勢向好”總體格局的基本保證。

　　與發(fā)展階段相適應(yīng)的頂層設(shè)計基本完成。2013年3月，中央實施了新一輪的食品藥品監(jiān)管體制改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出了食品安全等方面的體制機制改革任務(wù)。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。2015年10月，黨的十八屆五中全會做出了建設(shè)“健康中國”、實施“食品安全戰(zhàn)略”的重大決策。2015年10月1日，被稱為“史上最嚴”的新《食品安全法》正式實施，確立了食品安全風(fēng)險“社會共治”的原則。

　　食品安全法治體系基本形成。與新《食品安全法》相適應(yīng)，中央和地方層面的配套法規(guī)制修訂工作相繼推進。從國家層面來看，國家食品藥品監(jiān)督管理總局等相關(guān)部門出臺了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》《食品召回管理辦法》等12部配套規(guī)章和近20項重要配套規(guī)范性文件。在地方層面，截至2016年12月，內(nèi)蒙、陜西、廣東、河北、江蘇、湖北、青海、云南、天津、遼寧、甘肅、重慶、四川、江西、湖南、黑龍江等16省份出臺了食品“三小”（小作坊、小餐飲、小攤販）監(jiān)管的地方性法規(guī)。

　　依法懲處食品安全犯罪取得明顯成效。各級行政機關(guān)與司法機關(guān)通力合作，依法懲處食品安全的違法犯罪行為。2015年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局掛牌督辦重大違法案件364件，分別與最高人民檢察院、公安部聯(lián)合督辦涉嫌犯罪案件13件、266件。2016年，全國公安機關(guān)全年共破獲食品犯罪案件1.2萬起、藥品犯罪案件8500起，公安部掛牌督辦的350余起案件全部告破，鏟除了一批制假售假的黑工廠、黑作坊、黑窩點、黑市場，摧毀了一批制假售假的犯罪網(wǎng)絡(luò)。2016年，全國檢察機關(guān)嚴懲危害食品藥品安全犯罪，建議食品藥品監(jiān)管部門移送涉嫌犯罪案件1591件，起訴危害食品藥品安全犯罪11958人。

　　科學(xué)規(guī)范的食品安全標準體系逐步建立。“十二五”期間，我國初步構(gòu)建起較為完善的食品安全國家標準框架體系。建立完善了標準管理制度，清理整合了近5000項食品標準，解決了長期以來食品標準之間交叉、重復(fù)、矛盾等問題；制定公布了926項新的食品安全國家標準，涵蓋1萬余項參數(shù)指標，基本覆蓋所有食品類別和主要危害因素。

　　食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估體系日趨完善。目前，國家、省級、地市級和縣（區(qū)）級四層架構(gòu)形成的立體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已建立。全國已設(shè)立風(fēng)險監(jiān)測點2656個，覆蓋所有省、地市和92%的縣級行政區(qū)域，建成了覆蓋全部縣級行政區(qū)域的食源性疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)，設(shè)置主動監(jiān)測哨點醫(yī)院3883家。食品安全風(fēng)險監(jiān)測品種涉及30大類食品，囊括300余項指標，累積獲得1500余萬個監(jiān)測數(shù)據(jù)，初步建立了國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。

食品安全風(fēng)險產(chǎn)生的根源

　　食品安全問題的形成具有長期復(fù)雜性。長期以來，我們注重經(jīng)濟建設(shè)，忽視了生態(tài)環(huán)境建設(shè)，一些長期積累的問題正在食品安全領(lǐng)域集中顯現(xiàn)，特別是重金屬、地膜與畜禽糞便污染嚴重，農(nóng)獸藥殘留超標問題突出。在源頭上，土壤污染和農(nóng)藥過量施用等多層因素疊加，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險層出不窮。

　　食品安全風(fēng)險與分散化、小規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營方式有很大聯(lián)系。目前，分散的農(nóng)戶仍然是我國食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體；在全國40多萬家食品生產(chǎn)企業(yè)中，90%以上是小企業(yè)，生產(chǎn)主體呈現(xiàn)點多面廣，小、散、多等突出特點；在食品流通與餐飲環(huán)節(jié)，2015年全國約有819萬張食品流通許可證、348萬張餐飲服務(wù)許可證，微小企業(yè)與個體工商戶是持證經(jīng)營的主體。食品供應(yīng)鏈上的大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)模小、分布散、集約化程度低，為追求經(jīng)濟利益往往采取違規(guī)違法行為。

    食品安全焦慮感與社會環(huán)境高度相關(guān)。目前公眾對食品安全滿意度較低，這與食品安全“總體穩(wěn)定、趨勢向好”的基本狀態(tài)相悖。其原因錯綜復(fù)雜：一方面，由于近年來一系列食品安全事件的爆發(fā)，引發(fā)公眾的憤怒情緒，催生且放大公眾的非理性行為，在一定程度上影響了消費信心；另一方面，隨著微博、微信等自媒體的快速發(fā)展，一些媒體報道夸大扭曲、網(wǎng)絡(luò)推手推波助瀾，導(dǎo)致虛假食品安全信息甚至謠言大范圍傳播。相關(guān)調(diào)查與研究顯示，近年我國食品安全謠言占各類網(wǎng)絡(luò)謠言的45%，96.6%的受訪者表示自己曾將食品安全謠言傳播給朋友。公眾面對食品安全謠言時難以甄別真?zhèn)危皩幙尚牌溆�，不可信其無”，容易產(chǎn)生食品安全焦慮感，形成非理性甚至極端的認識，導(dǎo)致公眾對食品安全滿意度長期徘徊低迷，與我國食品安全“總體穩(wěn)定、趨勢向好”的基本態(tài)勢相悖。

治理食品安全風(fēng)險的現(xiàn)實難點

　　要有效遏制食品安全事件多發(fā)、高發(fā)的問題，重點要解決好人源性因素引發(fā)的食品安全事件。江南大學(xué)食品安全風(fēng)險治理研究院通過大數(shù)據(jù)挖掘工具專門研究了我國在2006—2015年間國內(nèi)主流網(wǎng)絡(luò)輿情所報道的已發(fā)生的食品安全事件，發(fā)現(xiàn)此十年間發(fā)生的全國食品安全大小事件數(shù)量達245862起，平均每天發(fā)生約67.4起。

　　2006—2011年間，食品安全事件發(fā)生的數(shù)量呈逐年上升趨勢且在2011年達到峰值（38513起）。以2011年為拐點，2012年食品安全事件發(fā)生量開始下降且趨勢較為明顯，2013年下降至18190起，但2014年出現(xiàn)反彈，事件發(fā)生數(shù)上升到25006起，2015年呈現(xiàn)緩慢上升，食品安全事件數(shù)量較2014年增加1125起。數(shù)據(jù)表明，過去十年間每年發(fā)生的食品安全事件總體減少，但仍然處于高發(fā)期。

　　在2006—2015年間發(fā)生的食品安全事件中，約75.50%的事件是由人為因素導(dǎo)致。其中違規(guī)使用添加劑引發(fā)的事件最多，占總數(shù)的34.36%，其他依次為造假或欺詐、使用過期原料或出售過期產(chǎn)品、無證或無照的生產(chǎn)經(jīng)營、非法添加違禁物，分別占總量的13.53%、11.07%、8.99%、4.38%。在非人為因素所產(chǎn)生的事件中，含有致病微生物或菌落總數(shù)超標引發(fā)的事件量最多，占總量的10.44%，其他因素依次為農(nóng)獸藥殘留、重金屬超標、物理性異物，分別占總量的8.19%、6.71%、2.33%（見文末圖）。因此，法治保障、技術(shù)支撐、產(chǎn)管并重、多策并施、綜合治理，最大程度地治理人源性的食品安全事件成為現(xiàn)階段治理食品安全風(fēng)險的難點與重點。

推進食品安全風(fēng)險治理體系與治理能力現(xiàn)代化

　　明確治理主線，深化體制改革，有效提升治理能力。以整體性治理為視角，深化監(jiān)管體制改革，重點厘清各級政府間、政府部門間風(fēng)險治理的職能與權(quán)限，促進資源整合與優(yōu)化配置，實現(xiàn)政府監(jiān)管由自上而下的“管理模式”向上下互動的“治理模式”轉(zhuǎn)變。重心下移、力量下沉、保障下傾，監(jiān)管力量與技術(shù)裝備優(yōu)先向基層傾斜。以縣為單位，分層布局、優(yōu)化配置、形成體系，基于風(fēng)險的區(qū)域性差異與技術(shù)能力建設(shè)實際，加強技術(shù)支撐能力建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)。

    全面依法治理，完善法治體系，嚴厲打擊犯罪活動。努力形成與新《食品安全法》相配套、相銜接的較為完備的法律體系。逐步建立“食藥警察”專業(yè)隊伍，協(xié)同監(jiān)管部門與司法部門的力量，統(tǒng)籌區(qū)域間的聯(lián)合行動，依法堅決打擊犯罪活動，避免地方保護主義。

　　突出治理重點，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，推進全程無縫監(jiān)管。重點監(jiān)管肉與肉制品、蔬菜與蔬菜制品、水果與水果制品、酒類和飲料等大眾食品，同時采用技術(shù)手段，有效監(jiān)管生產(chǎn)加工經(jīng)營商。改革基于食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的業(yè)態(tài)、規(guī)模大小等要素實施分類分級監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，以人源性因素治理為重點，對食品生產(chǎn)經(jīng)營廠商分類分級，進行精準治理。實施源頭治理，建立全產(chǎn)業(yè)鏈的無縫監(jiān)管。推廣隨機抽查，規(guī)范事中事后監(jiān)管，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機”抽查監(jiān)管機制，科學(xué)確定國家、省區(qū)、市（縣）等不同層級的隨機抽查監(jiān)管的分工體系，保證抽查監(jiān)管覆蓋面和工作力度。

　　重構(gòu)市場環(huán)境、重塑社會秩序，構(gòu)建社會共治格局。積極發(fā)揮市場與社會力量，通過市場環(huán)境的重構(gòu)與社會秩序的改革，建立主體間協(xié)同治理機制，實現(xiàn)治理理念的徹底轉(zhuǎn)型與治理力量的增量改革，構(gòu)建具有中國特色的食品安全風(fēng)險共治模式。加快形成以國家食品藥品監(jiān)督管理總局牽頭的縱橫銜接的風(fēng)險治理信息主平臺，徹底解決食品安全信息分散與殘缺不全的狀況，規(guī)范信息公開行為，主動發(fā)布“雙隨機”抽查監(jiān)管結(jié)果，形成有效震懾，推進市場治理。完善企業(yè)內(nèi)部“吹哨人制度”和監(jiān)督舉報制度等。

　　依靠技術(shù)進步，完善技術(shù)治理體系。針對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重金屬、地膜、農(nóng)獸藥殘留超標、微生物污染等，以及食品供應(yīng)鏈體系的技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范嚴重缺失等問題，必須堅持創(chuàng)新與集成相結(jié)合，依靠技術(shù)進步，有效提升食品安全風(fēng)險的技術(shù)治理能力。

　　（作者：吳林海，系江南大學(xué)食品安全風(fēng)險治理研究院首席專家、商學(xué)院教授）