習(xí)近平主席近日主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)、走中國(guó)特色國(guó)家安全道路，并明確指出構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。由此可見(jiàn)，國(guó)家資源安全是國(guó)家安全的重要組成部分。在此，我們對(duì)資源安全的若干基本問(wèn)題作一個(gè)系統(tǒng)的梳理。

　　一、 資源安全是國(guó)家安全的重要組成部分

　　國(guó)家安全關(guān)系國(guó)家和民族生存與發(fā)展的各個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域、各個(gè)戰(zhàn)略層面。資源安全也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要方向、目標(biāo)和要求。

　　社會(huì)各界對(duì)資源安全問(wèn)題的關(guān)注越來(lái)越高。其原因是多方面的。一是資源對(duì)于人類(lèi)生存與發(fā)展的貢獻(xiàn)是基礎(chǔ)性的、不可替代的，由此自然資源往往被稱(chēng)為自然資源基礎(chǔ)，即人類(lèi)生存和發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)。二是資源供給的有限性，自然資源往往在數(shù)量、質(zhì)量等方面有其極限或限制，不可能隨心所欲、永無(wú)止境地索取。三是自然資源對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐能力往往呈現(xiàn)削弱之勢(shì)，石油、水、耕地等資源危機(jī)層出不窮。四是自然資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)不當(dāng)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，水、大氣、土壤污染的影響廣泛而深遠(yuǎn)。五是自然資源、特別是戰(zhàn)略性資源的國(guó)際爭(zhēng)奪愈演愈烈，并成為主導(dǎo)國(guó)際關(guān)系、地緣政治的主要因素。資源外交、資源軍事等應(yīng)運(yùn)而生。六是自然資源開(kāi)發(fā)利用引發(fā)的社會(huì)、政治、民族等問(wèn)題日益顯現(xiàn)，“資源詛咒”或“資源陷阱”在部分國(guó)家、地區(qū)，特別是資源富集區(qū)或資源輸出地時(shí)常發(fā)生。

　　二、 資源安全具有豐富多樣的含義

　　資源安全，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時(shí)持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理地獲取所需的自然資源及資源性產(chǎn)品的狀態(tài)或能力。

　　資源安全有五種基本含義。一是數(shù)量含義，即量要充裕，既有總量的充裕，也有人均量的充裕，但后者較之前者更具意義。二是質(zhì)量含義，即質(zhì)量要有保證，于是產(chǎn)生了最低質(zhì)量的概念，例如最低生活用水質(zhì)量。三是結(jié)構(gòu)含義，即資源供給的多樣性，供給渠道的多樣性是供給穩(wěn)定性的基礎(chǔ)。四是均衡含義，包括地區(qū)均衡與人群均衡兩方面。資源分布的不均衡，亦即資源的非遍布同質(zhì)性，增加了資源供給的時(shí)間和成本，是導(dǎo)致資源安全問(wèn)題的原因之一；人群階層的存在，特別是收入階層的存在，導(dǎo)致獲取資源的經(jīng)濟(jì)能力（支付能力）上的差異，也是影響資源安全的重要因素之一。五是經(jīng)濟(jì)含義，即一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以從市場(chǎng)（特別是國(guó)際市場(chǎng)）上以較小經(jīng)濟(jì)代價(jià)（如較低價(jià)格）獲取所需資源的能力或狀態(tài)。

　　資源安全具有四個(gè)典型特征。一是目的性或針對(duì)性。資源安全問(wèn)題研究和管理具有目的性和針對(duì)性，目的是要發(fā)現(xiàn)不安全因素、不安全領(lǐng)域、不安全方面和不安全地區(qū)，并有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)適和干預(yù)。二是動(dòng)態(tài)性或可變性。資源安全問(wèn)題與資源稀缺問(wèn)題一樣，是一個(gè)動(dòng)態(tài)問(wèn)題，任何國(guó)家或地區(qū)在資源安全領(lǐng)域都會(huì)不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題。三是層次性或尺度性。資源安全大小之分，于是產(chǎn)生了國(guó)家資源安全和區(qū)域或地區(qū)資源安全，群體資源安全和個(gè)體資源安全等衍生概念。四是互動(dòng)性或相關(guān)性。不同類(lèi)資源安全間，資源安全與生態(tài)安全、環(huán)境安全、食物安全及經(jīng)濟(jì)安全間有互動(dòng)性或相關(guān)性，表現(xiàn)為高度的正相關(guān)性，亦即其他安全狀態(tài)的改進(jìn)有助于資源安全狀況改進(jìn)。

　　三、 我國(guó)資源安全的環(huán)境和形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜

　　國(guó)內(nèi)環(huán)境形勢(shì)喜憂(yōu)參半。一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速或較高速增長(zhǎng)，給并不厚實(shí)的自然資源基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了日益沉重的壓力。二是人口增長(zhǎng)及人均消費(fèi)水平持續(xù)提高，進(jìn)一步加大我國(guó)資源安全面臨的壓力，而且這種壓力在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是不可逆轉(zhuǎn)的、剛性的。三是資源供給壓力持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)淡水、石油、天然氣、耕地等戰(zhàn)略性資源，雖然總量居世界前列，但人均水平均遠(yuǎn)低于世界平均水平。資源供給壓力持續(xù)加大，是我國(guó)資源安全保障的主要問(wèn)題，且近中期內(nèi)難以改變。四是生態(tài)文明建設(shè)的理念不斷增強(qiáng)，資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保育的力度持續(xù)加大，在相當(dāng)程度上減緩或減輕了對(duì)資源基礎(chǔ)的壓力。五是國(guó)家對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題越來(lái)越重視，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，基于對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的研判，我國(guó)對(duì)資源、生態(tài)、環(huán)境等領(lǐng)域的安全問(wèn)題越來(lái)越重視。

　　國(guó)際環(huán)境形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜。一是國(guó)際貿(mào)易格局正在發(fā)生變化，但國(guó)際自由貿(mào)易主流意識(shí)下各種貿(mào)易壁壘依然存在，并在部分地區(qū)、部分領(lǐng)域還十分嚴(yán)重，這對(duì)于我國(guó)資源貿(mào)易格局、走向及對(duì)策等有著重要影響。二是各類(lèi)生態(tài)環(huán)境行動(dòng)不斷涌現(xiàn)。世界各國(guó)、特別是世界大國(guó)，國(guó)際組織、特別是聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，對(duì)全球變化的關(guān)注與日俱增。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書(shū)》以及低碳發(fā)展理念和呼聲，無(wú)疑會(huì)抑制化石能源的消耗，對(duì)于減輕石油、天然氣和煤炭資源壓力是極其有利的。三是世界資源貿(mào)易與合作態(tài)勢(shì)多變，各國(guó)、特別是人口大國(guó)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)本國(guó)資源保護(hù)不斷加強(qiáng)，國(guó)際貿(mào)易通道安全性變幻莫測(cè)，資源貿(mào)易引發(fā)的國(guó)際貿(mào)易摩擦甚至爭(zhēng)端不斷上升，資源貿(mào)易延續(xù)寡頭壟斷格局。四是地緣政治格局變幻莫測(cè)，單極削弱、多極漸強(qiáng)的世界力量格局正在形成，中國(guó)地緣政治關(guān)系有待進(jìn)一步改善。

　　四、 我國(guó)資源安全受多方面因素影響

　　一是資源基礎(chǔ)因素。有利面是我國(guó)多數(shù)資源總量居世界前列，使得資源決策回旋空間較大；資源勘察調(diào)查能力增強(qiáng)，使得可利用資源量不斷增多；資源工程建設(shè)發(fā)展較快，使得資源配置和利用能力不斷增強(qiáng)。不利面是資源豐度較差，資源人均量小，重要資源進(jìn)口依存度較高，資源浪費(fèi)和資源破壞現(xiàn)象較為普遍而嚴(yán)重，國(guó)際資源伙伴關(guān)系不甚理想，資源儲(chǔ)備能力較弱。

　　二是人口增長(zhǎng)因素。有利面是我國(guó)人口增長(zhǎng)速度得到了有效控制，資源消費(fèi)方式得到了一定程度的改進(jìn)，減輕了資源壓力；人口空間流動(dòng)改善了部分地區(qū)的資源過(guò)載狀況。不利面是人口持續(xù)增長(zhǎng)且人均消費(fèi)水平持續(xù)提升，加之城鎮(zhèn)化水平不斷提高，對(duì)資源基礎(chǔ)的壓力依然很大。

　　三是國(guó)際貿(mào)易因素。有利面是我國(guó)國(guó)際貿(mào)易合作能力、國(guó)際支付能力持續(xù)增強(qiáng)，使得通過(guò)貿(mào)易獲得所需資源的能力增強(qiáng)。不利面是國(guó)際貿(mào)易壁壘、特別是綠色壁壘嚴(yán)重，我國(guó)資源型企業(yè)“走出去”面臨諸多環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，資源貿(mào)易伙伴關(guān)系不穩(wěn)定或伙伴國(guó)局勢(shì)不穩(wěn)定。

　　四是科學(xué)技術(shù)因素。有利面是科技支撐能力不斷加強(qiáng)，特別是資源節(jié)約、保護(hù)和修復(fù)的技術(shù)支撐能力不斷增強(qiáng)，促進(jìn)了資源節(jié)約、保護(hù)和修復(fù)。不利面是資源節(jié)約和保護(hù)等關(guān)鍵科技領(lǐng)域的創(chuàng)新尚遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，特別是節(jié)能、節(jié)水技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家尚有較大差距。

　　五是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。有利面是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源強(qiáng)度不斷下降，資源節(jié)約型的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系正在建設(shè)之中。不利面是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍不合理，特別是過(guò)剩產(chǎn)能、落后產(chǎn)能仍有較大比例，高能耗、高水耗、高地耗的基本產(chǎn)業(yè)特征尚未根本改善。

　　六是地緣政治因素。有利面是我國(guó)奉行國(guó)家平等、睦鄰友好的國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則，周邊環(huán)境總體穩(wěn)定并部分向好。不利面是受多種因素影響，我與極少數(shù)國(guó)家關(guān)系較為緊張；我與周邊國(guó)家在資源領(lǐng)域呈競(jìng)合關(guān)系格局；我石油等重要資源進(jìn)口通道單一且風(fēng)險(xiǎn)較大，通道安全隱患較大。

　　七是生態(tài)環(huán)境因素。有利面是生態(tài)文明建設(shè)深入人心，生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度持續(xù)加大，有利于減輕資源破壞和浪費(fèi)、改善環(huán)境容量和生態(tài)服務(wù)。不利面是生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱、服務(wù)功能較弱，環(huán)境容量有限，環(huán)境破壞現(xiàn)象仍然普遍而嚴(yán)重。

　　八是文化教育因素。有利面是我中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)文化，包括崇尚節(jié)約的文化傳統(tǒng)，不斷提升的教育水平等，對(duì)于增進(jìn)公民資源節(jié)約意識(shí)是有利的。不利面是“炫富”等非理性消費(fèi)現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，資源節(jié)約和保護(hù)意識(shí)仍很薄弱。

　　九是體制機(jī)制因素。有利面是資源節(jié)約、保護(hù)和合理利用的制度不斷建設(shè)和完善之中，資源環(huán)境正逐步納入政府考核體系。不利面是資源價(jià)格制度還有缺陷，資源核算制度還未真正建立，資源有償使用制度實(shí)施廣度和深度還十分有限，有關(guān)資源環(huán)境考核、審計(jì)的諸多基本難題有待破解。

　　五、 實(shí)施資源安全保障戰(zhàn)略，提升我國(guó)資源安全水平

　　一是實(shí)施資源調(diào)查戰(zhàn)略，強(qiáng)化我國(guó)資源之基礎(chǔ)。提高對(duì)本國(guó)或本地區(qū)自然資源數(shù)量、質(zhì)量等性狀的了解程度，減少資源不確定性對(duì)資源決策的影響，增進(jìn)資源相關(guān)決策的可靠性與可行性，以提高資源安全的已知程度。重點(diǎn)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘察，加強(qiáng)水資源、生物資源、土地資源的調(diào)查，增加資源可利用總量及其調(diào)配能力。重點(diǎn)加強(qiáng)西部和中部地區(qū)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的勘察工作。

　　二是實(shí)施資源保護(hù)戰(zhàn)略，增強(qiáng)我國(guó)資源可用性。保護(hù)自然資源、特別是可更新資源的質(zhì)量性狀，并對(duì)非更新資源（礦產(chǎn)資源）實(shí)行適度控制。根本目的在于維護(hù)或維持自然資源基礎(chǔ)的基本數(shù)量和質(zhì)量性狀。重點(diǎn)加強(qiáng)可更新資源的質(zhì)量性狀維護(hù)，包括水資源保護(hù)、森林及草場(chǎng)資源保護(hù)等。同時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采實(shí)行規(guī)模和速度方面的控制。

　　三是實(shí)施資源儲(chǔ)備戰(zhàn)略，增強(qiáng)我國(guó)資源后備力。增加儲(chǔ)備，提高對(duì)供給不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性的應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，資源儲(chǔ)備對(duì)于資源貿(mào)易談判還有著極其重要影響，資源儲(chǔ)備越多，在國(guó)際資源貿(mào)易談判中所擁有的發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)就越大。要重點(diǎn)加強(qiáng)戰(zhàn)略性?xún)?chǔ)備和商業(yè)性?xún)?chǔ)備。

　　四是實(shí)施資源配置戰(zhàn)略，增強(qiáng)我國(guó)資源支撐力。提高資源在各地區(qū)、各部門(mén)、各用途間的配置效率，以切實(shí)做到物盡其用、地盡其力。通過(guò)配置效率的提高，實(shí)現(xiàn)資源效率的最大化，以減少資源浪費(fèi)和資源破壞，提高資源安全水平。資源配置型工程建設(shè)仍是必要的。

　　五是實(shí)施資源節(jié)約戰(zhàn)略，提高資源利用之效率。提高資源開(kāi)發(fā)利用效率，降低資源占用和消耗水平，減緩國(guó)家或區(qū)域自然資源基礎(chǔ)的萎縮趨勢(shì)和程度。加強(qiáng)資源節(jié)約制度的建設(shè)、資源節(jié)約的技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用、資源節(jié)約宣傳與教育等。

　　六是實(shí)施資源替代戰(zhàn)略，減緩短缺資源之壓力。用較不稀缺的資源替代較稀缺的資源，以緩解稀缺資源的稀缺程度，提高稀缺資源的保障程度。重點(diǎn)實(shí)施能源替代，特別是用再生能源替代化石能源，用清潔能源替代傳統(tǒng)高污染能源；清潔淡水替代，包括再生水或中水利用、海水淡化、微咸水利用等；基本農(nóng)田置換，即用不適宜耕種的土地，將被占用耕地置換出來(lái)用于發(fā)展工業(yè)、交通和居住。

　　七是實(shí)施資源創(chuàng)新戰(zhàn)略，提升資源創(chuàng)新支撐力。加強(qiáng)資源安全戰(zhàn)略研究與創(chuàng)新設(shè)計(jì)、資源安全制度創(chuàng)新，推動(dòng)資源安全科技支撐體系的創(chuàng)新和建設(shè)。重點(diǎn)加強(qiáng)節(jié)能、節(jié)水、耕地保護(hù)、礦區(qū)修復(fù)等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新和推廣應(yīng)用。

　　八是實(shí)施資源貿(mào)易戰(zhàn)略，提升國(guó)外資源統(tǒng)籌力。發(fā)展于我有利的資源貿(mào)易體系，建立以保障國(guó)家資源安全為宗旨的資源貿(mào)易體系。實(shí)現(xiàn)多元、多渠道、多路徑，以及穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理的資源進(jìn)口；規(guī)范、控制和管制資源出口；參與國(guó)際資源貿(mào)易格局的形成與多邊資源貿(mào)易談判；注重資源企業(yè)的社會(huì)和環(huán)境責(zé)任監(jiān)管。

　　九是實(shí)施資源合作戰(zhàn)略，提升國(guó)際資源影響力。建立旨在保障我國(guó)資源安全并兼顧關(guān)系國(guó)利益的資源合作關(guān)系，以提升我國(guó)資源安全的境外保障能力。重點(diǎn)加強(qiáng)國(guó)家政府層面的資源合作關(guān)系及其構(gòu)建與發(fā)展；企業(yè)層面的資源合作關(guān)系及其構(gòu)建與發(fā)展。

　　最后是實(shí)施資源外交戰(zhàn)略，提高資源外交保障力。積極開(kāi)展政府首腦層面的資源外交、官方資源外交和民間資源外交。妥善處理好與周邊國(guó)家的海洋資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端。積極參與全球資源治理體系的建立、健全和運(yùn)行。

　　（作者單位為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）