黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），在提出全面推進依法治國的總目標和基本原則的基礎上，專門就科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設、加強和改進黨對全面推進依法治國的領導等六個方面作出全面部署，這是“四個全面”戰(zhàn)略格局的重要組成部分。

　　“法律是治國之重器”“良法是善治之前提”。要全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，必須堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，這是實現(xiàn)良法善治的基礎，也是法治中國建設的新內涵，更是實現(xiàn)中國夢的法律保障。

　　法制發(fā)展進入精細化階段

　　堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不僅是法治中國建設的內在要求，也是法制建設進入精細化、規(guī)范化、民主化發(fā)展階段的時代任務，是深化改革開放、發(fā)展市場經濟、推動觀念更新和國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

　　必須看到，我國法制建設正轉入精細化發(fā)展的新階段。中國特色社會主義法律體系的形成，表明我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的諸方面正在步入法治軌道、實現(xiàn)有法可依，著力從制度上、法律上解決帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的國家發(fā)展問題，這是我國民主法制史上的里程碑，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。但無需諱言，由于歷史的原因，許多關乎法律規(guī)范體系的完整性、完善性的重要法律仍然闕如。在制定出的法律、法規(guī)中有些還存在立法品格、精神和質量等方面的問題，法制的正當性、良善性、精細化亟須通過修法提升，因而提出了立新法與修舊法并舉的方針，提出了法制建設的良善化、精細化發(fā)展的時代新任務，以改變過去長期秉持的“有比沒有好”的立法建制思路。正是在此背景下，從價值論、功能論和方法論的角度促進法制良善化、精細化發(fā)展的法治評價指標體系建設也即法治建設標準問題，就提上了議事日程，正在成為各方面關注的重大現(xiàn)實課題，成為我國法制實踐中的熱點、難點和重點。

　　我國社會主義市場經濟發(fā)展使法律價值觀產生變化。在我國市場經濟體制不斷發(fā)展、行政民主性逐漸增強的過程中，在法制建設轉入精細化發(fā)展階段的背景下，與之相適應的法律價值觀念體系也在逐漸更新、豐富的過程中，它至少包括：以人為本的理念，公民意識，權利意識，尊重和保護個人隱私的觀念，誠實守信的觀念，與人為善、最小傷害的執(zhí)法理念，程序正義理念，社會責任意識，接受異體監(jiān)督的觀念，陽光政府的觀念，從管制到服務，和諧理念（行政均衡、利益平衡、官民協(xié)調也即和諧社會、和諧世界的追求），等等。這些增量的法律價值觀體現(xiàn)了當代民主的新要求。由其引導建構和運行更能適應現(xiàn)代市場經濟要求的法律制度，得以保障經濟社會的可持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

　　國家治理現(xiàn)代化內在地呼喚著法治一體建設。在法制建設轉入精細化發(fā)展階段、呼喚增強民主性的背景下，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵和本質是法治化，也即實行全面推進、共同推進、一體建設的法治中國建設的戰(zhàn)略方針。所謂一體建設，是要求三個論域（國家、政府、社會）的法治建設，應當統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進、互系互動和協(xié)調發(fā)展，以最合理的法制資源投入，產生最大的法治建設成效，避免出現(xiàn)法治國家建設缺基礎、法治政府建設無動力、法治社會建設受忽視的歷史教訓。通過法治一體建設理論和實踐的提升和拉動，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內涵、源流、目標及其他的系統(tǒng)構成，進行系統(tǒng)深入和更給力的探索和解決。特別是應從僅僅注重評判中央國家機關層面的體制改革和機制建設，進一步擴大視野、全面考量、辯證運用關于法治國家、法治政府、法治社會一體建設的推進策略和方法，特別是對于法治政府建設的強調。

　　著力抓好法治政府建設

　　全面推進依法治國戰(zhàn)略方針指導下的法治一體建設，具有重大的制度建設和理論發(fā)展意義，是一項宏大的社會系統(tǒng)工程。在法治一體建設工程中的各個角色是：建設法治國家是根本任務和遠大目標，建設法治政府是核心任務和關鍵環(huán)節(jié)，建設法治社會是基礎任務和普遍要求，它們有同有異、互系互動、相輔相成、異曲同工。其中，加快建設法治政府是當下全面推行依法治國戰(zhàn)略方針的“投入產出較高”且“政治風險可控”的關鍵舉措，也是最大量、最困難、最突出的重點工作環(huán)節(jié)。

　　首先，著力抓好法治政府建設。經過改革開放30多年的艱苦探索，我國的法制建設由粗放式、重數量發(fā)展階段正逐漸轉入精細化、重質量發(fā)展階段，人們對于中國特色社會主義法治建設道路有了更明晰的認識。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。最大量的法律實施主體是各級政府和行政機關，建設法治政府是全面推進依法治國這一宏大社會系統(tǒng)工程的重要組成部分�！稕Q定》明確提出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，深入推進依法行政，加快建設法治政府。

　　建設法治政府的努力目標，概括起來就是要建設有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠信政府、服務效能政府、責任政府，這也是建設法治政府的六條判斷標準。按照這樣的標準要求，不僅要理順政府的內部關系，還涉及如何依法調整政府與企業(yè)、與市場、與社會、與其他國家機關的關系，也即建設法治政府與建設法治國家、建設法治社會密切相關。

　　凡事預則立。法治政府建設是宏大的社會系統(tǒng)工程，僅有戰(zhàn)略方針和總體目標還不夠，還需要更系統(tǒng)、更細致、定路線、定標準、有資源、多手段、分步驟地實施規(guī)劃和工作計劃，才有利于加快法治政府建設進程。為此，需要按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出的建設法治政府的總體目標，考量國務院此前頒布的上述綱要文件的專門規(guī)定，結合當下深入推進依法行政的實際，由國務院盡快頒布法治政府建設實施規(guī)劃，不僅更明晰地闡述深入推進依法行政、加快建設法治政府的指導思想、衡量標準和主要任務，而且強調說明重點工作、保障措施和落實機制，還要及時制定年度推進計劃和若干專項工作安排、示范項目，更加理性、可行、高效地推動法治政府建設，確保到2020年實現(xiàn)基本建成法治政府的目標，也為法治政府建設的長遠目標打下更好的基礎。

　　其次，妥善扎實地抓好法治社會建設。在法治一體建設的理念和制度中，最接地氣的是法治社會建設，包括社會發(fā)展、社會推動、社會建設、社會環(huán)境等諸多要素，更具有基礎性、民主性和民生性，也更需要轉變政府職能、建設法治政府為其創(chuàng)造條件。如果基本實現(xiàn)了法治政府建設和法治社會建設的目標，就能為法治國家建設打下基礎、創(chuàng)造條件、掃清障礙。而解決好如下三個疑難課題，有助于實現(xiàn)“良法善治”的愿景：一是發(fā)揮協(xié)同、參與治理模式在法治社會建設中的作用。與傳統(tǒng)管理中的單一權威主體和單極政府力量對社會管理的壟斷相比較，協(xié)同治理尋求政府部門之間、其他公共性主體和私人性質主體在治理中的分工與合作；參與治理強調公民和社會組織參與公共治理權利的行使以及責任分配。通過對權力和權利的分解、法律地位的確認，實現(xiàn)現(xiàn)代治理模式的整體功能大于傳統(tǒng)管理模式。二是完善以問題治理為導向的協(xié)同治理模式的運行機制。面對國家或區(qū)域內的公共問題或公共事務，政黨、政府、其他公共機構等治理主體通過協(xié)調、協(xié)作、協(xié)商等集體行動，達成共同的治理目標，建立共同解決問題的縱向、橫向或兩者結合的高度彈性化的協(xié)作組織網。還要特別強調公共治理理念下對立法、司法和行政機關及相關組織、部門在協(xié)同治理中各類行為的正當性、合法性的研究。三是形成多主體參與治理在不同參與程度下的運行模式。參與治理是公共管理和公法理論的共識，而在治理過程中公民、社會組織的參與程度決定著參與治理的實際效果。研究的重點指向公眾參與治理過程、參與治理中主體的法律地位、參與治理與重大決策的關系。通過深入分析在不同社會背景條件下參與治理的深度、廣度和路向及其與治理創(chuàng)新的關系，以及提升治理水平、實現(xiàn)共同治理的方式方法，從而提升法治社會建設水平。

　　第三，辯證和認真抓好地方依法治理。中央國家機關層面的體制改革和機制建設非常關鍵，無疑應當根據法治發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃去積極推進，但其難度、風險和成本巨大，需要統(tǒng)籌安排、循序漸進、穩(wěn)健發(fā)展。與此緊密關聯(lián)的是地方依法治理。有觀點認為，一些地方在依法治理中提出“依法治省”“依法治市”等提法，把法制碎片化、分散化、庸俗化了，不利于依法治國方略的正常推行。這就形成了很大的外部壓力，使得許多地方工作的同志在推動依法治理工作的同時又存在諸多顧慮。筆者認為，地方提出依法治理的方針，不能簡單片面地將其視為降低法治建設的衡量標準，而應當看到這是在從不平衡發(fā)展到平衡發(fā)展過程中作出的積極努力，是重要的法治建設基礎工作。

　　此外，地方依法治理還需要更新觀念、創(chuàng)新機制、民主參與、共同治理，形成多元化、多主體、多機制、多方式、多規(guī)范的法治體系和工程。（作者分別為中國人民大學法學院教授、博士生）