黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)，為未來(lái)30年國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向。地方政府肩負(fù)著法治建設(shè)的重任，如何科學(xué)定位、如何強(qiáng)化法治動(dòng)力、如何找準(zhǔn)突破口，將直接影響法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)目標(biāo)能否有效貫徹落實(shí)。

　　一、準(zhǔn)確把握政府法治建設(shè)的目標(biāo)定位。

　　1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制建設(shè)16字方針，黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治建設(shè)“新16字方針”，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入了新的階段。這是因?yàn)椋?0多年前的“法制建設(shè)”目標(biāo)，重在推動(dòng)立法與嚴(yán)格執(zhí)法，并未對(duì)法律的內(nèi)涵與品質(zhì)提出明確要求，而新時(shí)期“法治建設(shè)”的基本方針則彰顯了“良法善治”的新理念。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)法治政府的重新定位——“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”，也暗含了兩種法治觀念的銜接與演進(jìn)關(guān)系：前者體現(xiàn)行政權(quán)于法有據(jù)的形式法治觀，后者體現(xiàn)確保行政權(quán)公正合理的實(shí)質(zhì)法治觀。而形式法治是過(guò)程導(dǎo)向的，實(shí)質(zhì)法治是結(jié)果導(dǎo)向的，將二者有機(jī)結(jié)合體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國(guó)家法治發(fā)展模式的基本方向。

　　2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，因其充分展示了“實(shí)質(zhì)法治主義”的思想內(nèi)涵，而受到法學(xué)界和政府實(shí)務(wù)部門(mén)的高度肯定。此后，在中央政府自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)下，地方政府法治建設(shè)卓有成效，但卻未能在十年內(nèi)如期完成“基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。法治底蘊(yùn)的中國(guó)，建設(shè)法治政府絕不可能一蹴而就，地方政府在法治建設(shè)進(jìn)程仍需選擇“先筑基、后蓋樓”的理性模式和穩(wěn)妥路徑。其一，政府行政權(quán)行使必須固守和落實(shí)形式合法的底線標(biāo)準(zhǔn)。這就要求地方政府無(wú)論是行使行政立法權(quán)、行政決策權(quán)，還是具體的行政執(zhí)法權(quán)，必須符合形式合法的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即主體合法、權(quán)限合法、目的合法、手段合法、程序合法。其二，以形式合法為基本準(zhǔn)則，兼顧公平公正、民主參與、合作治理的實(shí)質(zhì)法治準(zhǔn)則，著重在重大行政決策、民生行政以及涉及公民基本權(quán)利等重要領(lǐng)域推行良法善治。

　　二、深入發(fā)掘政府法治建設(shè)的多元?jiǎng)恿Α?/P>

　　2014年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，深入推進(jìn)行政體制改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命。目前正在推進(jìn)中的行政審批制度改革、權(quán)力清單改革等，也是在沒(méi)有外部法治壓力前提下的行政自主改革。但政府自我革命卻是一把“雙刃劍”，其優(yōu)點(diǎn)是政府系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)自上而下的政治動(dòng)員，力度大、見(jiàn)效快、法治宣傳效果明顯；其缺點(diǎn)是難以避免政府法治建設(shè)的形式主義與動(dòng)力匱乏問(wèn)題。為此，地方政府必須發(fā)掘和援用更加開(kāi)放和多元的法治發(fā)展動(dòng)力。一是要繼續(xù)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推進(jìn)政府法治績(jī)效評(píng)估體系的建構(gòu)和應(yīng)用；二是要建立政府自我規(guī)制與外部法治的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化人大法律監(jiān)督和司法審查的外部控權(quán)功能，強(qiáng)化地方政府對(duì)外部法律控制的反應(yīng)能力和吸納能力；三是地方政府要積極回應(yīng)社會(huì)、市場(chǎng)和公眾的正當(dāng)利益訴求，從“民本主義”視角抓住政府法治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵問(wèn)題，提升政府自我改革的針對(duì)性和實(shí)效性，確保公眾真正分享政府法治改革的紅利。

　　三、全面塑造政府治理法治化的理念和機(jī)制。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并對(duì)“國(guó)家治理”、“政府治理”、“社會(huì)治理”等提出了明確要求。黨的十八大提出“法治是我們黨治國(guó)理政的基本方式”，并強(qiáng)調(diào)要“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”。因此，政府法治建設(shè)與政府治理改革二者相輔相成、不可分割。為此，地方政府法治建設(shè)需要確立新的行政法治觀。

　　要確立“合作行政”理念。首先，要重新定位政府的角色與職能，優(yōu)化政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，探索行政主體與社會(huì)組織、公民個(gè)人的合作治理空間、治理模式與治理工具；其次，要強(qiáng)化現(xiàn)代公務(wù)員從政道德和行政倫理教育，逐步消解“官本位”和“權(quán)力至上”的傳統(tǒng)政治文化的影響，推動(dòng)官民之間平等關(guān)系、信賴(lài)關(guān)系、伙伴關(guān)系的建立；第三，要為公眾提供更多的參與途徑，提升公民的政治參與水平和參與能力，建立合作治理責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，充分展現(xiàn)合作治理內(nèi)在的平等、效率與責(zé)任價(jià)值。

　　要確立“實(shí)效行政”理念。政府治理不僅要求合法公正，還應(yīng)當(dāng)具備效率性和實(shí)效性。但我國(guó)目前行政實(shí)踐中“政策執(zhí)行不到位”、“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、“選擇性執(zhí)法”、“執(zhí)法折扣”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，應(yīng)不斷探索和發(fā)展具有實(shí)效性的行政治理手段，逐漸擺脫對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制手段的過(guò)度依懶，不斷開(kāi)發(fā)和利用行政契約手段、行政激勵(lì)手段、行政指導(dǎo)手段、協(xié)商共治手段、社會(huì)自我規(guī)制手段等新的治理工具，并建立針對(duì)行政決策和行政執(zhí)法部門(mén)的行政績(jī)效評(píng)估機(jī)制。